De rural a policía

Por Ernesto López Portillo Vargas

El gobierno federal cuenta, desde el 4 de enero pasado, con un cuerpo de seguridad pública denominado Policía Federal Preventiva (PFP). En ella se unifican y reorganizan las policías administrativas de Migración, Fiscal Federal y Federal de Caminos. Se trata de una poderosa fuerza policial que contará con diez mil elementos, situada bajo el control de la Secretaría de Gobernación y facultada para intervenir tanto en la prevención, como en la represión de los delitos, lo segundo a solicitud del Ministerio Público.

La función policial federal en México tiene antecedentes cuya evaluación nos permite afirmar que se ha desenvuelto históricamente fuera de los límites del Estado de derecho. Sin embargo, la PFP se instala en un contexto de creciente democratización, por tanto debe modificar los patrones tradicionales de actuación policial. De lo contrario, lejos de fortalecer el Estado de derecho, lo debilitará. El riesgo existe y lo avala la propia historia.

La primera función policial federal fue encargada a las Fuerzas Rurales de la Federación, comúnmente conocidas como “los rurales”. Concebidos a mediados del siglo pasado, fueron creados principalmente de entre las filas de los grupos de bandoleros, cuya presencia abarcaba prácticamente todo el país. Hacer de los bandoleros policías rurales, llegó incluso a institucionalizarse con Manuel Doblado, gobernador de Guanajuato, quien instaló formalmente un sistema para tal efecto, que al parecer fue imitado por otros gobernadores, además de haber sido un recurso ordinario del gobierno federal. Una de las discusiones más importantes de la criminología de nuestros días es el rol que juega el Estado ante el fenómeno de la delincuencia organizada. El desempeño de los rurales entre 1840 y 1910 confirma que la delincuencia organizada no es un fenómeno nuevo y que el Estado ha sido protagonista en su construcción.

El modelo que inspiró la organización de los rurales fue la Guardia Civil Española. Sin embargo, los estudios muestran que dicho modelo no fue trasladado fielmente. Un dato es revelador: mientras que los policías españoles fueron asignados fuera de su lugar de origen, para evitar la colusión con los funcionarios locales, a los rurales, en contrasentido a una de las reglas más elementales de gestión policial, se les envió a sus lugares de procedencia, supuestamente para mejorar el desempeño.

En un contexto de inestabilidad política, guerras intestinas, delincuencia desmesurada, pobreza endémica y debilidad institucional, el gobierno federal creó una fuerza policial que osciló entre entre 1,000 y 15,000 hombres, la cual, hacia la época de Porfirio Díaz, se convirtió en una verdadera organización delictiva, cuya impunidad fue garantizada por la función pública. Porfirio Díaz hizo de los rurales una fuerza de élite, bien pagada, dedicada fundamentalmente a proteger los intereses políticos y económicos que él representaba, así como a debilitar la fuerza del Ejército. La policía funcionó entonces como instrumento de imposición brutal, indiscriminada y violenta del “orden”. El costo fue el Estado de derecho mismo. Destaca el hecho de que en 1869, bandoleros y secuestradores perdieron las garantías constitucionales, y los excesos de la policía se tradujeron en la práctica cotidiana de ejecuciones sumarias. Se legalizó e institucionalizó el abuso y la policía fue introducida en un espacio de manipulación política, al asignársele la función de reprimir a la oposición política (por ejemplo, en 1880 se le encargó formalmente vigilar la actividad de los anarquistas). En este sentido jugó un papel fundamental la llamada Ley Fuga, legalizada en 1886, que consistía en la posibilidad de disparar al prisionero que intentara escapar. Se habla de 10,000 casos de empleo de este recurso durante el régimen de Porfirio Díaz.

Los rurales se constituyeron en eslabón de poder económico y político, negociando beneficios con los poderes locales formales (gobernadores) e informales (bandoleros), a lo largo de todo el país. El aspecto más relevante es que la policía fue originalmente construida sobre dos tendencias centrales: por un lado, se le comprometió con acuerdos y prácticas ilegales, funcionales a los intereses del poder en turno; y por el otro, generó en su interior una racionalidad propia sustentada en la arbitrariedad y la aplicación discriminada de la ley. La sujeción de la ley a un criterio de mera oportunidad llegó a tal medida que los rurales aparecían protegiendo una zona y delinquiendo en otra.

La mayoría de las denuncias sobre el comportamiento de los rurales conserva actualidad frente a la policía que tenemos 150 años después. Es otro contexto, por supuesto, pero hay un continuo histórico que en cierto sentido parece intacto; me refiero al vínculo policía-delincuencia. No pretendo detenerme en las anécdotas sobre la corrupción de la policía en sus muy diversas formas, la ciudadanía está saturada de ellas. No obstante, hay ejemplos particularmente reveladores: un estudio reciente publicado en Colombia habla de que la policía preventiva en la Ciudad de México cobra en sobornos cerca de un millón de dólares por día. Pero ningún diagnóstico de la policía, ya sea federal, estatal o municipal, la libera del fenómeno de la corrupción. Antes bien, toda definición actual de delincuencia organizada recupera la protección y participación del Estado, y en particular de los individuos encargados de hacer cumplir la ley.

Insertar a la policía en los límites de la ley, hacerla parte de la sociedad, ubicarla al servicio del ciudadano, democratizarla, es decir cambiar a la policía, equivale, si se me permite la expresión, a corregir la inercia de la historia. La PFP es un esfuerzo extraordinario que absorberá enorme cantidad de recursos. La ineficiencia en su empleo sería inaceptable. No se pueden repetir los errores que nos han llevado, por ejemplo, a tener aproximadamente un millón y medio de ex-policías en la calle. Se ha planteado que la PFP será un cuerpo renovado, profesional y plenamente controlado. Eso es lo más deseable; sin embargo, la historia de México no registra una experiencia como ésa, lo cual significa que es necesario diseñar medidas radicalmente distintas a las adoptadas desde hace un siglo y medio.

En otras latitudes, el cambio de prioridades para lograr contener y controlar el poder policial ha significado la creciente irrupción del ciudadano en las instituciones policiales. Ello ha generado diversas maneras de trabajo conjunto y permanente entre aquél y éstas. No ha sido fácil y se reportan resultados mínimos, aunque alentadores. Es el caso, por ejemplo, de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Haití, Panamá y Perú, cuyas policías en algunos casos destacan por haber alcanzado niveles endémicos de corrupción y empleo brutal de la fuerza. Las actividades abarcan seminarios, conferencias, encuestas, boletines, consultas, financiamiento y supervisión internacional, involucramiento de las universidades, así como supervisión y denuncia ciudadana autónoma. Se trata de esfuerzos sociales concretos, cada vez mejor organizados, destinados a contener el poder de la policía dentro de los límites de sus respectivas constituciones. Es cierto, ningún país está a salvo de la violencia y el abuso policial extendidos, que en varios de ellos son expresiones institucionalizadas. Sin embargo, en esos países hay muestras claras de que la policía está efectivamente sometida a debate, y la voz ciudadana adquiere cada vez mayor influencia sobre la profesionalización y el control policial.

La fórmula parece sencilla, pero en realidad encierra enorme complejidad, ya que tiende, primero, a desnudar el poder policial frente a la sociedad a la cual debe su existencia, y segundo, a reformular las coordenadas en cuanto a su concepción, regulación, administración y operación. La lección es cardinal: parece ser que el detonador de una reforma policial efectiva y profunda no está, en principio, en la policía misma, sino en la comunidad. Hace 150 años los rurales iniciaron una larga historia de corrupción y violencia; hoy la Policía Federal Preventiva corre el peligro de abonar esa historia, pero también puede modificarla. El problema es que tal vez el punto de inflexión no está en ella misma, sino en el acceso al control ciudadano, es decir, en la transparencia, que es a su vez el puente hacia la confianza.         n

Ernesto López Portillo Vargas. Asesor de la Presidencia de la Comisión de Seguridad Pública en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Consultor y articulista.