Desastres naturales: fenómenos agravados que en ocasiones se magnifican por los efectos del cambio climático, que han puesto a prueba la capacidad de respuesta del Estado y que revelan las complejidades en la gestión de crisis.
La respuesta a esas catástrofes suele darse en un ciclo conocido por la política pública: la prevención, la reacción inmediata y la compleja fase para reconstruir. No obstante, los desastres se perciben como meras interrupciones en la vida diaria. Como sociedad, nuestra exigencia hacia las autoridades es, de manera paradójica, limitada. Nos lamentamos e indignamos, pero la memoria política tiende a ser efímera, a diferencia de las huellas indelebles que dejan los estragos.
Es común atribuir la mayoría de esos eventos a la “fuerza de la naturaleza”, pero como señala una frase recurrente en la geografía ambiental: “No hay tal cosa como un desastre natural”. Los desastres naturales pueden tener un impacto político significativo: el fortalecimiento de la oposición gubernamental, la movilización de la sociedad civil y una mayor libertad de prensa, de maneras que quizá antes eran imposibles.
Un desastre de este tipo es la combinación de fenómenos naturales extremos y la vulnerabilidad humana. Sismos y huracanes son, en esencia, fenómenos naturales; sin embargo, el daño e impacto en las personas están ligados a factores humanos que van desde cuestiones socioeconómicas y geográficas hasta la efectividad del Estado y la sociedad para enfrentar sus consecuencias.
La arquitectura institucional mexicana para la prevención, respuesta y mitigación de desastres se gestó de manera dolorosa a lo largo de varias décadas. El Plan DN-III-E, por ejemplo, no es reciente; se remonta a los años sesenta. Se formalizó en 1966 ante las emergencias de la época y en busca de organizar la acción federal y militar. Después del terremoto devastador del 19 de septiembre de 1985 en Ciudad de México, la lenta e ineficaz respuesta gubernamental contrastó con la masiva movilización ciudadana. De esa tragedia, casi por obligación, surgió el Sistema Nacional de Protección Civil, establecido legalmente en 1986. Éste sentó las bases para un marco normativo de prevención y atención que involucraría distintos niveles de gobierno y a la sociedad.
Pero la historia de esa edificación institucional no estaría completa sin un pilar financiero. De nuevo, las lecciones aprendidas después del sismo de 1985 impulsaron la creación de un mecanismo que asegurara recursos ante la catástrofe. Así, en 1996 nació el Fondo de Desastres Naturales (Fonden), diseñado para garantizar la atención a emergencias en todo el país.
Casi todas esas estructuras surgieron hacia el final del sistema de partido hegemónico. Representaban una respuesta estatal, pero su funcionamiento carecía de la transparencia y fiscalización ciudadana que sólo aumentaría con la alternancia en el poder. Si bien la respuesta a las tragedias —como el sismo de 1985— impulsó nuevos mecanismos de protección civil, también expuso las limitaciones de un Estado que acostumbraba operar con poca rendición de cuentas ante una sociedad civil emergente y, entonces, poco articulada. El gobierno de Vicente Fox (2000-2006) creó el Programa Nacional de Protección Civil que afinó y desarrolló las herramientas del sistema existente. Esa evolución, forjada por la experiencia y la necesidad, aunque lejos de ser infalible o suficiente, cimentó la estructura con la que México hoy se prepara para encarar la implacable fuerza de la naturaleza, exacerbada por el cambio climático.
En octubre de 2005, la península de Yucatán enfrentó el impacto del huracán Wilma. Ese fenómeno meteorológico generó daños significativos y puso a prueba las capacidades del Estado mexicano durante la primera administración no emanada del PRI en siete décadas. Wilma fue uno de los huracanes con mayor impacto económico en la historia de México, con pérdidas estimadas en casi 30 000 millones de pesos (equivalentes a unos 4.2 mil millones de dólares en 2005). Algunas estimaciones elevaron las pérdidas totales para México hasta los 7.5 mil millones de dólares.
El huracán Wilma fue, hasta ese momento, el huracán más intenso registrado en el océano Atlántico. Las afectaciones se concentraron en los sectores turístico y agrícola. En zonas turísticas clave como Cancún, Playa del Carmen, Cozumel e Isla Mujeres, 98 % de la infraestructura resultó afectada. Los daños a la agricultura se cuantifican en 4.6 millones de dólares. Las consecuencias económicas se extendieron al ámbito laboral: se perdieron alrededor de 120 000 empleos. La disminución en la afluencia de turismo, tanto del país como del extranjero, prolongó los efectos económicos adversos durante varios meses. Más allá de las cifras, el huracán Wilma también tuvo un impacto social y psicológico en la región. Las comunidades costeras reportaron una mayor conciencia sobre su vulnerabilidad ante fenómenos climáticos extremos. La población de Quintana Roo atendió las alertas tempranas y las evacuaciones, un factor importante para reducir la pérdida de vidas. Fue evidente la solidaridad y cómo se autoorganizaron para limpiar y reconstruir.
Ante la inminente llegada de Wilma, el gobierno de Fox aplicó medidas preventivas. Se declaró la alerta roja en la península de Yucatán con 36 horas de anticipación. Eso permitió suspender clases y movilizar a las personas. Casi 40 000 turistas y 70 000 residentes de las costas de Quintana Roo y Yucatán fueron evacuados. El Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred) indicó que debido a esas acciones preventivas no hubo decesos atribuibles al huracán ni efectos graves en la salud de los habitantes.
Después del impacto se activó el Fonden: en ese momento disponía de casi 4000 millones de pesos. Sus recursos se destinaron a la atención inmediata de las poblaciones y a cubrir necesidades básicas como abrigo, alimentación y salud. El Fonden operó en conjunto con otros programas gubernamentales, la coparticipación de las entidades federativas y el uso de seguros. La fase de reconstrucción se inició pronto. El gobierno federal canalizó ayuda hacia la zona afectada y para recuperar el sector turístico. La Comisión Federal de Electricidad (CFE) desplegó plantas móviles generadoras de energía, y los aeropuertos reabrieron en un plazo relativamente breve. Para enero de 2006 el gobierno había invertido 217 millones de pesos en la restauración de las playas. Un caso de éxito en la gestión de riesgos fue la rehabilitación del sistema de agua y saneamiento en Cancún e Isla Mujeres, que restableció el servicio en el 35 % de la ciudad en menos de dos días, en el 60 % en menos de cuatro días y al 100 % en una semana.
Como el Fonden se concentraba en mitigar el desastre una vez ocurrido, en 2003 se creó el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (Fopreden) para apoyar acciones preventivas. Se establecieron modelos de evacuación, sistemas de monitoreo de riesgos volcánicos, simulacros y programas de educación de protección civil que han sido clave para salvar vidas. Organismos como el Centro Nacional de Protección Civil y el Servicio Sismológico Nacional recibieron apoyo de este fondo.1
No obstante, voces como la del Subcomandante Marcos del Ejército Zapatista de Liberación Nacional señalaron la desigualdad en la distribución de la ayuda. Dijeron que el apoyo se había destinado sobre todo a los grandes hoteleros y la infraestructura de transporte de mercancías, en detrimento de las necesidades directas de la población de zonas sin servicios básicos.2
La respuesta gubernamental al huracán Wilma se desarrolló por medio de avisos, toques de queda y promesas de reconstrucción. Sin embargo, el periodo posimpacto estuvo marcado por desafíos logísticos, episodios de desorden social, saqueos y fricciones intergubernamentales, además de acusaciones de corrupción y favoritismo.
Durante el sexenio de Vicente Fox sucedieron diversos fenómenos naturales de alto impacto, como una sequía prolongada, el sismo de Colima en 2003 y los huracanes Isidoro, Kenna y Stan. Esto consolidó una política pública de atención a desastres, en la que se afianzó el Fonden y se pusieron en marcha instrumentos como el Programa Nacional de Protección Civil y Hábitat. La presencia constante del jefe de Estado en las zonas afectadas, acompañada de su discurso de “apoyo total”, se erigió como un claro indicio de cambio frente a este tipo de situaciones.
Por su parte, durante el sexenio de Felipe Calderón Hinojosa, la erogación de recursos públicos para desastres naturales alcanzó la cifra sin precedentes de 94 406 millones de pesos.3
Resulta complejo identificar un único evento como el “peor” desastre de este sexenio. Fue un periodo caracterizado por la magnitud y frecuencia de los fenómenos ocurridos. Un año especialmente gravoso fue 2010, cuando lluvias severas provocaron un impacto económico estimado en 54 770 millones de pesos.4 Esas precipitaciones incluyeron huracanes como Álex, Karl y Matthew, que impactaron el noreste y el golfo de México, dejando a su paso extensas inundaciones y daños significativos a la infraestructura. A lo largo de ese sexenio, el país también se enfrentó a una serie de fenómenos hidrometeorológicos y geológicos de gran intensidad, lo que generó una demanda constante de recursos para la atención de emergencias y las labores de reconstrucción.
Esos eventos pusieron a prueba la capacidad de respuesta del Estado mexicano. La gran cantidad de fenómenos de alta intensidad, como las inundaciones en Tabasco en 2007, que resultaron en uno de los desastres más costosos para la región, y las lluvias de 2010, que afectaron a estados como Veracruz, Nuevo León, Coahuila y Tamaulipas, demandaron una respuesta a gran escala. Las secuelas de estos desastres no sólo se tradujeron en pérdidas económicas, sino también en la necesidad de desplazar y atender a un gran número de poblaciones afectadas. Fue evidente la vulnerabilidad del territorio mexicano ante fenómenos naturales extremos.
Con Calderón, la política pública en materia de desastres se caracterizó por una respuesta de gran escala ante la frecuencia e intensidad de fenómenos naturales, muchos de ellos considerados “históricos” por su impacto geográfico y material. La movilización de una cantidad significativa de recursos se volvió central para mitigar daños y restablecer las condiciones en las zonas afectadas. El Fonden, como principal instrumento financiero para la atención de emergencias, se activó de manera intensiva. Esta erogación masiva de fondos reflejó una estrategia reactiva, concentrada en las fases de atención inmediata y la posterior recuperación. Su objetivo era restablecer la infraestructura dañada, apoyar a poblaciones damnificadas y la normalización de la vida en las regiones afectadas. La magnitud de los eventos empujó al Estado a una gestión que priorizara la asignación de presupuestos extraordinarios para enfrentar la emergencia.
El gobierno de Enrique Peña Nieto enfrentó una serie de eventos naturales de gran impacto. El terremoto del 19 de septiembre de 2017, de magnitud 7.1, dañó de forma severa Ciudad de México: 44 edificios colapsaron y 369 personas murieron sólo en la capital. Al sumar las víctimas del sismo del 7 de septiembre de ese mismo año, el total de decesos se elevó a casi 500. La Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros (AMIS) estimó que los costos combinados de ambos sismos ascendieron a casi 32 500 millones de pesos, con una afectación directa de 256 000 personas.5 Si bien en 2013 los huracanes Íngrid y Manuel ya habían representado un desafío considerable —murieron 157 personas y se les consideró como “de los más letales de la historia contemporánea”—, los sismos de 2017 superaron de manera significativa el número de fallecidos y el daño económico cuantificado.
Pero el efecto de los sismos de septiembre de 2017 trascendió las trágicas pérdidas humanas y materiales. Se desencadenó una movilización ciudadana sin precedentes, en especial en Ciudad de México y los estados afectados. Miles de voluntarios se sumaron a las labores de rescate y apoyo, con una notable capacidad de organización. La rápida difusión de datos por medio de redes sociales no sólo facilitó la coordinación de la ayuda, sino que también sometió la respuesta de las autoridades a un escrutinio público constante y en tiempo real. No obstante, la experiencia evidenció tanto los aciertos como las deficiencias en la gestión de la emergencia.
La reconstrucción de la infraestructura dañada y la atención a las poblaciones damnificadas se convirtieron en un desafío a largo plazo para la administración federal y los gobiernos estatales, dada la magnitud de los daños y la complejidad inherente a los procesos de recuperación posdesastre. Aquí, la participación ciudadana es clave.
La interacción fluida y horizontal que brindan las redes sociales, combinada con un entorno que fomenta una mayor libertad de expresión, permitió que la voz ciudadana exigiera una rendición de cuentas que, en otros contextos, quizás habría quedado silenciada. La capacidad de movilización y la inmediatez de la comunicación digital fortalecieron a la sociedad, que amplificó su capacidad de señalar omisiones y exigir transparencia. De esa manera la ciudadanía se consolidó como un actor fundamental en la supervisión de la acción del gobierno.
Frente a los sismos de septiembre de 2017, la respuesta institucional movilizó el Plan DN-III-E y activó recursos como el Fonden para la atención inmediata y la subsiguiente reconstrucción. Durante la emergencia, se observó un cierto grado de coordinación entre las autoridades y la sociedad civil. No obstante, el sismo del 19 de septiembre de 2017 ocurrió 32 años después del terremoto de 1985, que reconfiguró la Protección Civil en Ciudad de México. La percepción ciudadana sobre el aprendizaje institucional de esta experiencia fue desalentadora. Una encuesta del Latin American Public Opinion Project de la Universidad de Vanderbilt, realizada entre noviembre de 2017 y enero de 2018 en Ciudad de México, inquirió si la experiencia de 1985 había influido en la respuesta al sismo de 2017. El resultado fue revelador: 64 % de los encuestados consideró que el gobierno había aprendido “nada” o “muy poco” en términos de preparación y respuesta.
Las evaluaciones públicas sobre la gestión del gobierno (tanto federal como de Ciudad de México) durante el sismo de 2017 fueron bajas. Ese desastre, además, se asoció con una baja del 11 % en la confianza política general.6 A pesar de que se activaron mecanismos como el Plan DN-III-E y el Fonden, una parte significativa de la población percibió deficiencias en cómo se preparó y en la eficacia de la respuesta oficial. Eso repercutió negativamente en la confianza en el Estado.
Según la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres, aunque el terremoto fue un evento natural, la magnitud específica de sus impactos y la extensión del daño dependieron de factores como los códigos de construcción y las prácticas para edificar. Esto subraya cómo la verdadera catástrofe a menudo reside no sólo en el fenómeno natural, sino en fallas estructurales y falta de previsión que las sociedades están dispuestas a tolerar. Las redes sociales evidenciaron estas deficiencias de manera implacable, dando cuenta de su potencial como un actor fiscalizador emergente en la democracia.
El sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador estuvo marcado por Otis, un ciclón categoría 5 que impactó Acapulco, Guerrero, en octubre de 2023. Se distingue por ser el desastre con el mayor daño económico cuantificado para este periodo: aproximadamente 16 000 millones de dólares. Otis superó las cifras de daños de otros eventos climáticos de este sexenio, como huracanes e inundaciones recurrentes que afectaron diversas regiones del país. La intensidad y la rápida intensificación de este ciclón representaron un desafío sin precedentes para la infraestructura y la población de la zona. Desencadenó una de las emergencias más complejas en la historia reciente de México.
Otis evidenció un cambio fundamental en la política pública de desastres de este gobierno: la decisión de descontinuar el Fonden en 2020. Aunque esta medida generó un ruido significativo en el momento en que se aprobó, en 2023, con la devastación de Acapulco, su ausencia fue palpable. El 29 de septiembre de 2020, la Cámara de Diputados aprobó la extinción de 109 fideicomisos, incluidos el Fonden y el Fopreden, con el objetivo de recuperar o “ahorrar” cerca de 68 500 millones de pesos. La argumentación oficial fue que el fondo sería reemplazado por un sistema de seguro más ágil y así erradicar supuestas prácticas de corrupción y opacidad en su manejo.
Se desató una considerable controversia y hubo fuertes críticas, tanto de la oposición política como de expertos en gestión de riesgos. Las alarmas se centraron en dos puntos clave: proteger los recursos destinados a emergencias y la efectividad de la transición hacia el nuevo esquema. Desde entonces, la pregunta sobre el destino de los fondos que conformaban el Fonden ha sido un eco persistente en el debate público. Resulta paradójico hablar de “ahorro” en el contexto de un desastre natural, cuando la magnitud de su devastación depende, precisamente, de la eficacia en prevenir y la posterior mitigación.
Ante el devastador impacto de Otis, el gobierno federal se vio en la urgente necesidad de diseñar un plan de reconstrucción integral. Así nació el Plan General de Reconstrucción y Apoyos a damnificados por el huracán Otis, en Acapulco y Coyuca de Benítez, un documento que enumera los esfuerzos del gobierno del entonces presidente López Obrador y contextualiza una de sus principales herramientas: la entrega de un paquete de enseres domésticos a todas las familias damnificadas, que incluía cama, estufa, refrigerador, ventilador y vajilla.7
A pesar de un visible compromiso político manifestado en el despliegue de personal y recursos, sobre todo por medio de centros de acopio, la puesta en marcha del plan pos-Otis enfrentó serios problemas de coordinación. El censo Casa por Casa, encomendado a las brigadas de los Servidores de la Nación, se vio entorpecido por el desconocimiento del terreno —dada la diversidad de entidades de origen del personal—. Un factor que, junto al caos inicial del desastre, reveló precariedad en la planificación logística y coordinación interinstitucional. De la misma forma, los centros de acopio fueron cuestionados por su ineficiencia: operan sin análisis de necesidades, generan residuos y son costosos y complejos, especialmente en desastres viales.
Además, el presidente López Obrador no realizó visitas inmediatas a las zonas más afectadas de Acapulco y se observó un menor número de declaratorias de desastre autorizadas. La centralización de operaciones en Chilpancingo, aunque organizada para el proceso de censo, reveló deficiencias logísticas cruciales: su lejanía del puerto complicó el vaciado de datos y obligó a los servidores a prolongados regresos.
Es evidente que la gestión de desastres en México no es un mero apéndice de la política pública, sino un espejo que refleja, de manera precisa, la evolución y tensiones de nuestra historia reciente. Los fenómenos naturales no sólo han puesto a prueba la fortaleza del Estado, sino que también han catalizado transformaciones en la rendición de cuentas y la participación ciudadana en un contexto de cambio político.
Cómo ha evolucionado la política de prevención y reacción a desastres naturales en México a partir del 2000 es un reflejo de la democratización en los medios y la política. Cada sexenio, desde la alternancia, ha gestionado las emergencias en un contexto político particular que moldea tanto la respuesta estatal como la participación ciudadana.
Con Vicente Fox, el manejo de desastres expuso las tensiones de un Estado en gestación democrática, que luchaba entre las viejas inercias y la promesa de una nueva apertura, mientras veía nacer el Fopreden y consolidarse el Fonden. Felipe Calderón enfrentó una cascada histórica de desastres, que forzaron un despliegue y gasto de recursos sin precedentes, más por la contundencia de los eventos que por una estrategia planificada. La incipiente democracia, sin embargo, ya exigía mayor eficacia y transparencia.
Los sismos de 2017, durante el sexenio de Enrique Peña Nieto, fueron el verdadero punto de inflexión: revelaron profundas vulnerabilidades, pero también catalizaron una movilización ciudadana similar a la de 1985, surgida de manera espontánea, una genuina muestra de tiempos democráticos. A la par, se desató una demanda de transparencia implacable, amplificada por la era digital: un claro testamento de la libertad de expresión y la conectividad que la sociedad había conquistado.
Finalmente, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, con la polémica eliminación del Fonden y el impacto de Otis, marcó un giro. Es una resolución que puso a prueba la capacidad del Estado sin sus herramientas previas y que desató un debate sobre la efectividad y transparencia en un contexto de reconfiguración. En esta última etapa, queda claro, las intenciones son valiosas, pero son las instituciones las que soportan el peso de la catástrofe. La vulnerabilidad y la fortaleza no son sólo obra de la naturaleza, sino de decisiones humanas.
La verdadera magnitud de un fenómeno natural no radica sólo en la furia de la naturaleza. ¿Estamos construyendo la visión que demandan los desafíos climáticos y sociales de nuestro tiempo? No esperemos al próximo gran desastre para encontrar la respuesta.
Sofía Sánchez Velasco
Internacionalista por la Universidad Iberoamericana y maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Cambridge
1 Villalobos, C. “Del Fonden y otras oportunidades perdidas”, nexos, 14 de marzo de 2023. https://medioambiente.nexos.com.mx/del-fonden-y-otras-oportunidades-perdidas/
2 “Privilegia el Estado a grupos de poder: ONG,” El Universal, 18 de noviembre de 2005. Rojas, F., “Negligencia injustificable”, El Universal, 8 de noviembre de 2005. Arvizu Arrioja, J. “La vida sigue y todo se va a reponer: Fox”, El Universal, 6 de noviembre de 2005.
3 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Escenarios, programas e indicadores, Cámara de Diputados, Ciudad de México, 2007, https://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/cefp0962007.pdf
4 “Sexenio de Calderón, el más costoso en desastres”, El Economista, 10 de octubre de 2013, https://www.eleconomista.com.mx/politica/Sexenio-de-Calderon-el-mas-costoso-en-desastres-20131010-0138.html.
5 Comisión Nacional de los Derechos Humanos. “Sismos de 1985 y 2017. Organización y solidaridad del pueblo mexicano”, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, https://www.cndh.org.mx/noticia/sismos-de-1985-y-2017-organizacion-y-solidaridad-del-pueblo-mexicano-0
6 Frost, M.; Kim, S.; Scartascini, C.; Zamora, P., y Zechmeister, E. J. “Disaster and Political Trust: A Natural Experiment from the 2017 Mexico City Earthquake”, IDB, 2024, https://doi.org/10.18235/0005511
7 Secretaría de Gobernación, Plan General de Reconstrucción y Apoyo a la Población afectada en Acapulco y Coyuca de Benítez por el Huracán Otis 1.ra Etapa, 2023.