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María Amparo Casar. Politóloga. Investigadora del CIDE.

Mientras vivimos con un gobierno unificado y unitario en el que el principio de la división de poderes fue anulado y las tres ramas de poder fueron controladas por un solo partido que respondía a la dirección del ejecutivo, el principio rector del presidencialismo —instituciones separadas que comparten el poder— no causó mayores problemas. Las instituciones supuestamente independientes tenían no sólo una unidad de propósito sino un origen común que invitaba (imponía) más al consenso que al disenso. En ese contexto los problemas de coordinación entre el ejecutivo y el legislativo no parecían relevantes. Si las normas facilitaban u obstaculizaban el acuerdo entre ambas ramas, si promovían la colaboración o la confrontación, o si preveían soluciones para los casos de desacuerdo eran temas irrelevantes pues la realidad política indicaba una perfecta armonía.

A partir del 1 de septiembre el contexto cambió. El marco constitucional y algunas leyes secundarias comenzaron a ponerse a prueba bajo un escenario político al que México no se había enfrentado: el de un gobierno dividido. Los primeros vicios y vacíos jurídicos aparecieron cuando la Gran Comisión de la Cámara de Diputados no pudo conformarse y los partidos se vieron obligados, a través de un acuerdo parlamentario, a subsanar lo que la ley no preveía o preveía inadecuadamente. La solución encontrada al vacío constitucional permitió finalmente la instalación del Congreso, pero el riesgo de caer en una crisis política estuvo cerca y pudo haber dañado irreparablemente los logros obtenidos a lo largo de la ya muy prolongada transición democrática en nuestro país. De hecho, este evento debiera alertarnos sobre la necesidad de revisar nuestro diseño institucional a fin de no vernos obligados a responder ante cada problema con una solución ideada al vapor.

Es necesario reconocer que el surgimiento del gobierno dividido en México ha puesto de manifiesto algunos problemas de diseño institucional y que si no se quiere llegar en cada ocasión al borde de la crisis, debiéramos poner a discusión el conjunto de normas que no funcionan en un escenario de pluralidad política. Algunas de ellas se refieren precisamente a los mecanismos previstos para discutir y aprobar el presupuesto sobre una base anual.

La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación es uno de los ámbitos en los que la Constitución impone la colaboración entre el ejecutivo y el legislativo. Mientras que al primero le otorga la facultad exclusiva de introducir las iniciativas en materia presupuestal, al segundo lo dota con el poder de modificar y aprobar la propuesta del Presidente. Por décadas los legisladores abdicaron a lo que se conoce como el poder de la bolsa y hasta el momento se han limitado a aprobar el presupuesto más que a examinarlo, discutirlo y modificarlo. No obstante, el Congreso tiene en su esfera de autoridad el poder para determinar el monto que deberá cobrarse en materia de impuestos a los contribuyentes (art. 73) y la Cámara de Diputados el poder para decidir cómo han de gastarse los recursos públicos recaudados (art. 74).

Los poderes del Congreso en materia presupuestaria son amplios. A diferencia de otros países, la única restricción que tiene la Cámara de Diputados para modificar el presupuesto es que el Congreso (ambas cámaras) haya aprobado previamente los recursos necesarios para el gasto propuesto (art. 74). Adicionalmente, si bien el Presidente tiene poder de veto sobre la Ley de Ingresos que es materia de ambas cámaras, no lo tiene sobre el Presupuesto de Egresos que es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados (art. 72).1

El problema fundamental no está, sin embargo, en la distribución de funciones presupuestales que dispone la Constitución sino en la ausencia de mecanismos para, en caso de no llegar a un acuerdo, poder destrabar el diferendo. Puesto en otras palabras, el problema está en que mientras la Constitución impone la colaboración no prevé qué hacer en caso de que el ejecutivo y el legislativo no lleguen a un acuerdo o, peor aún, en caso de que en la Cámara de Diputados no se obtenga la mayoría necesaria para consensar y aprobar un presupuesto distinto al del ejecutivo.

Nuestro sistema, a diferencia de la mayoría de los sistemas presidenciales, no prevé una válvula de escape, un mecanismo de emergencia que evite el problema de llegar al 1 de enero sin un presupuesto aprobado. La inexistencia de este mecanismo queda manifiesta en el artículo 126 constitucional que estipula con toda claridad que «No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior». ¿Qué solución podría darse de presentarse esta situación? ¿Cómo superar la eventualidad de que el Congreso no apruebe la Ley de Ingresos y la Cámara de Diputados no apruebe el Presupuesto de Egresos? Para esta legislatura lo mejor que podemos esperar es un acuerdo que evite la emergencia. Pero bien haríamos en poner a debate para el próximo periodo de sesiones alguna de las fórmulas ideadas por otros sistemas para evitar la parálisis en caso de no llegar a una acuerdo.

Una revisión de las instituciones presupuestarias en los países presidencialistas de América Latina nos indica la existencia de cuatro modelos alternativos para los casos de desacuerdo entre los actores involucrados en el proceso de presupuestación:

• la entrada en vigor del presupuesto del año anterior;

• la entrada en vigor del presupuesto propuesto por el ejecutivo;

• la obligación del gobierno de presentar una nueva iniciativa;

• la imposibilidad de ejercer el gasto.

Desde el punto de vista político, la naturaleza del mecanismo adoptado aumentará o disminuirá las probabilidades de llegar a un acuerdo, definirá los costos de no llegar a un acuerdo para los distintos actores involucrados y, desde luego, definirá las alternativas abiertas en caso de que no se concrete el acuerdo.

En el caso de México, a nivel estatal ya se ha experimentado con lo que algunos han llamado la «verdadera» cláusula de gobernabilidad. Tal es el caso del estado de Chihuahua que reformó su constitución para que, de no aprobarse el presupuesto presentado por el gobernador, entre en vigor el del año anterior.

Aunque es urgente la discusión de estos modelos para incentivar la negociación y evitar la eventual parálisis de la marcha del gobierno, en necesario advertir que el debate sobre las instituciones presupuestarias debe llevar a un análisis integrado que contemple no sólo las válvulas de seguridad en caso de desacuerdo sino también los objetivos en el diseño presupuestal, los agentes que deben estar involucrados y las consecuencias políticas y económicas de las diversas instituciones. En particular el debate debe incluir, al menos, tres temas de vital importancia en el rediseño de las instituciones que norman los asuntos relativos a la presupuestación.

En primer lugar, es recomendable revisar el conjunto de normas que establecen (o no) restricciones fiscales (modificaciones al presupuesto durante su ejercicio, nivel de déficit aceptable, nivel de endeudamiento). En segundo lugar es imperativo discutir las normas que estipulan el papel de los actores que intervienen así como las etapas del proceso presupuestal (presentación, aprobación e implementación). Finalmente, es necesario revisar las normas para controlar el ejercicio del presupuesto.

El presupuesto es el resultado de un proceso de negociación colectiva en el que un conjunto de agentes o actores confrontan sus preferencias para llegar a una decisión en materia presupuestaria. En las sociedades democráticas, los agentes involucrados incluyen al ejecutivo —en particular a los ministros encargados de formular la propuesta y la burocracia encargada de implementar el gasto— y a los legisladores que representan a la ciudadanía. El punto crítico en materia de presupuestación es que estos agentes, así como los actores sociales que formalmente no intervienen en el proceso (por ejemplo los empresarios o los sindicatos), tienen intereses diversos y, a menudo, contrapuestos. Es fundamental el diseño de un entramado institucional que promueva la negociación y no el conflicto.

1 La separación formal entre la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos es una característica excepcional del sistema mexicano y debería ser objeto de futura investigación.