El ABC del constitucionalismo
Contar con una Constitución no asegura que una sociedad se organice bajo los principios del constitucionalismo. Si algo sabemos en México, es que un sistema político puede tener una fachada constitucional y, al mismo tiempo, dinámicas de poder que no se rigen según la lógica del pensamiento liberal. Durante décadas, los mexicanos vivimos formalmente bajo el paraguas constitucional, pero en los años de la hegemonía del autoritarismo posrevolucionario la Constitución de 1917 rara vez funcionaba como un límite real al poder.
El debate teórico sobre cuáles deben ser las funciones de un proyecto constitucional ha variado de manera sustancial en los últimos doscientos años de democracia moderna, con particularidades y acentos que surgen de las asimetrías de poder de las distintas regiones que han emprendido un proyecto constitucional. Pero más allá de estas diferencias, lo cierto es que una maquinaria constitucional, para no reducirse a un mero adorno o discurso legitimador del grupo en el poder, debe cumplir al menos con dos propósitos medulares: la creación de instituciones que limiten al poder, pero también de una estructura que permita el ejercicio efectivo del mismo.
Una Constitución digna del nombre debe establecer instituciones guiadas por la desconfianza y el escepticismo frente al poder público y privado. Ningún poder, con independencia de las buenas intenciones con que se funda y el carisma de quien lo pilota, es confiable. El poder es necesario para alcanzar metas como la seguridad pública o la redistribución de la riqueza, así como para garantizar el respeto a los derechos humanos, pero nunca es de fiar. Los excesos de su acumulación no dependen del buen o mal carácter de su depositario, sino del equilibrio institucional que limita y corrige la tendencia al abuso que es una de sus características esenciales.
El otro objetivo de las constituciones, por su parte, consiste en permitir que quienes ostentan el poder de forma legítima puedan usarlo de manera efectiva. De nada sirve el poder si los límites que lo controlan son tan estrictos como para neutralizar su capacidad de resolver los problemas que enfrenta una sociedad. Es indispensable que el texto constitucional procese las dinámicas del poder, de tal manera que permita su adecuado desenvolvimiento. Y, para ello, debe procesarlo de manera eficiente: esquivar colisiones innecesarias entre poderes, evitar vacíos de responsabilidades, exprimir el potencial creador de cada institución.
Así, una Constitución que busque dar cauce a la pluralidad de visiones del mundo que coexisten en una misma sociedad se enfrenta al reto de sortear los conflictos que tarde o temprano surgen de esta diversidad. Para ello, es indispensable que el poder descanse en un complejo equilibrio entre desconfianza y funcionalidad. Y es que, si bien existen ciertos arreglos institucionales inherentes al constitucionalismo, como la división de poderes o la garantía de derechos, esta arquitectura requiere también de la chispa creativa para imaginar soluciones a los problemas comunes que respondan a las necesidades y características de cada sociedad.
Uno de los retos principales en un sistema presidencial como el nuestro, por ejemplo, consiste en asegurar un equilibrio y colaboración mínima entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, sobre todo cuando el primero carece de una mayoría en el segundo. Para ello, algunos países han establecido la reconducción presupuestal, un mecanismo que permite, si la Cámara de Diputados rechaza la propuesta de presupuesto del Ejecutivo, que se utilicen los impuestos y gastos del paquete económico del año anterior para financiar las funciones esenciales del gobierno. Esto mantiene el control del dinero en manos de la Cámara Baja, pero evita que el funcionamiento del gobierno se paralice por falta de un nuevo presupuesto.
Con una lógica similar, en México lo que sí se contempla son las iniciativas preferentes —una figura constitucional que permite al Ejecutivo, al inicio de cada periodo de sesiones del Congreso, presentar hasta un par de iniciativas de reforma legislativa para la discusión prioritaria de los legisladores— evitan que propuestas de políticas públicas presidenciales sean ignoradas por un Congreso adverso, forzar su discusión y votación, sin que éste se vea obligado a aprobarlas.
Ahora bien, para que una Constitución tenga injerencia sobre la realidad no basta la calidad de su diseño. Si la norma suprema ha de arraigarse en los comportamientos y hábitos de quienes ejercen el poder, irónicamente es imprescindible que existan ciertas condiciones políticas mínimas que exceden al ámbito de lo jurídico. El resultado es una lógica endógena: la Constitución marca límites a la política, pero la solidez de esos límites depende de la misma política que pretenden limitar. Toda democracia constitucional sólo puede sostenerse si logra un delicado equilibrio entre derecho y poder.
En el caso mexicano, fue necesario el inicio del largo proceso de transición democrática para que una serie de los engranajes constitucionales, varios de ellos contemplados desde 1917, empezara a operar. En esta línea, en este ensayo buscaremos explicar los (limitados) avances que tuvo el constitucionalismo democrático en México durante el periodo de la transición, para luego mostrar cómo esos pilares han sido (y seguramente seguirán siendo) dinamitados por el proyecto del obradorismo. Finalmente, reflexionamos sobre los rasgos más importantes del nuevo régimen que está construyendo la llamada Cuarta Transformación.
Constitución y transición a la democracia
Durante la transición a la democracia, las diversas fuerzas políticas de México impulsaron, poco a poco, una serie de reformas constitucionales que buscaban desmantelar al régimen del partido hegemónico y ponerle fin al arbitrario poder presidencial. La meta era evitar que presidente y partido definieran, por sí solos, las reglas de acceso al poder político. Estos cambios paulatinos fortalecieron a la oposición política y permitieron que ésta empujara otros ajustes para equilibrar el tablero del poder en el país. El proceso fue engorroso y largo, pero el punto de inflexión llegó en 1997, cuando el otrora partido dominante perdió por primera vez la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y tuvo que negociar con sus opositores tanto los cambios legislativos como el presupuesto. A partir de entonces y durante casi veinte años, México vivió una dinámica de alternancia política en casi todos los cargos representativos y niveles de gobierno.
Un costo, sin embargo, de una transición democrática gradual —contrario a una surgida de un punto de quiebre puntual frente al régimen autoritario, que en no pocas ocasiones implica derramamiento de sangre y culmina en un proceso constituyente— consiste en que las fuerzas políticas van pactando progresivamente reglas encaminadas a redistribuir el poder político, pero muchos otros temas quedan fuera del debate. Es más: el arribo a la democracia fue facilitado por el hecho de que varios de estos aspectos quedaron fuera del pacto democrático.
Durante la transición, los grupos políticos de nuestro país no quisieron o no pudieron debatir cuestiones tan fundamentales como el federalismo, el papel de las Fuerzas Armadas y el uso de la fuerza por parte del Estado. A pesar de ser claves para la consolidación de éste y, en este sentido, necesitar con el tiempo una reforma o redefinición constitucional para asegurar que su funcionamiento mantuviera un equilibrio de los poderes involucrados, así como la funcionalidad de éstos.
Este enorme reto recayó en los principales tres poderes al arribar el país a la democracia. Por un lado, a lo largo de las últimas tres décadas, los poderes representativos lograron aprobar un sinfín de reformas constitucionales y legales a pesar de que durante este periodo el país vivió en un contexto de gobierno dividido —es decir, cuando el partido político del Ejecutivo carece de una mayoría absoluta y calificada en ambas cámaras legislativas—. Esos ajustes a la Constitución no sólo fueron significativos en términos numéricos, sino que también tocaron puntos clave del Estado mexicano, desde el sistema penal hasta las telecomunicaciones. El Poder Judicial, por su parte, se encargó de resolver los conflictos propios del nuevo pluralismo al reinterpretar diversas disposiciones constitucionales para, por ejemplo, hacer funcional el veto del presidente ante la aprobación por parte de la Cámara Baja de un paquete económico adverso a los intereses del Ejecutivo, o bien, apuntalar la autonomía de las mujeres ante la interrupción del embarazo.
¿Fue enteramente exitosa esta tarea de los tres principales poderes del Estado mexicano? Sí y no. Ciertamente en todo trabajo de construcción institucional hay claroscuros y asignaturas pendientes: se trata de un trabajo perenne. Sin embargo, si bien varias de esas reformas e interpretaciones constitucionales rediseñaron varios equilibrios de poderes y facilitaron la ejecución de políticas públicas atinadas, también es cierto que uno de los lastres de la transición a la democracia residió en su prolongada demora para abordar muchos de los grandes pendientes constitucionales del país. Y en las ocasiones cuando estos poderes lo intentaron, el arreglo institucional que resultó fue con frecuencia torpe y disfuncional.
Un par de ejemplos. Cuando los poderes representativos finalmente afinaron la mira para contener el enorme poder mediático en la dinámica electoral, las fuerzas políticas del Congreso crearon un modelo que propició otro tipo de dificultades, como propiciar un mercado negro de propaganda político-electoral disimulada —de hecho, apenas promulgada esa reforma inició la exitosa carrera de Peña Nieto hacia la presidencia de la mano precisamente de las principales televisoras y otros medios de comunicación—. Por su parte, la Suprema Corte, al momento de definir los contornos del bloque de constitucionalidad —esto es, de qué manera ensamblar, una vez que se ubicaron en la misma posición jerárquica, los derechos humanos ubicados en tratados internacionales, suscritos por el Estado mexicano, con el resto de las normas constitucionales—, no logró construir un criterio que resolviera las aristas finas del asunto. Esto fertilizó el terreno para futuras complicaciones, como la imposibilidad de dejar de aplicar figuras abiertamente contrarias a derechos como el arraigo y la prisión preventiva.
No cabe duda de que muchos de los cambios institucionales de las últimas décadas contribuyeron a establecer un equilibrio de poderes que permitió condiciones democráticas mínimas. Pero también es cierto que muchos otros, ya fuera por marrullería, corrupción o franca ineptitud, estuvieron mal diseñados. El resultado fue una creciente ambivalencia en muchos sectores de la población respecto al proceso de consolidación de nuestra democracia. Este desencanto permitió que surgiera una fuerza política inusitada en su poder, que sin ambages empezó a avanzar en otra dirección: un proyecto político encaminado a romper, burlar e ignorar los frágiles equilibrios del poder que tanto costó establecer y mermar la operatividad de buena parte de las disposiciones constitucionales.
La dinamita del Plan C
Los primeros años del gobierno del expresidente Andrés Manuel López Obrador estuvieron marcados por una permanente contradicción. López Obrador planteó, por una parte, que el suyo no sería un gobierno más del régimen de la transición, sino un verdadero cambio de régimen. A decir del tabasqueño, su propia llegada al poder era equiparable a las tres grandes transformaciones de la retórica del nacionalismo revolucionario: la Independencia, la Reforma y la Revolución. Es precisamente en esta narrativa que se inserta la idea de la llamada Cuarta Transformación. Por otra parte, el planteamiento de este nuevo régimen no pasó por un llamado a una nueva Constitución.
Durante sus primeros años de mandato, López Obrador apostó por decisiones administrativas y ajustes legislativos más que por grandes cambios constitucionales. Por supuesto, eso no quiere decir que durante la primera parte de su gestión no se hayan aprobado importantes cambios al texto constitucional: la reconfiguración de la extinción de dominio, la redefinición de la Guardia Nacional, el aumento del número de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, la contrarreforma educativa, el replanteamiento de las consultas populares, la revocación de mandato presidencial, el rango constitucional concedido a los programas sociales, entre otras.
Pero estas reformas, importantes sin duda, fueron en su mayoría puntuales: no alteraron la forma básica del arreglo constitucional del Estado mexicano. Cabe recordar que, después de las elecciones intermedias de 2021, cuando su coalición electoral no logró conseguir una mayoría calificada en la Cámara de Diputados, López Obrador se enfocó únicamente en tres reformas constitucionales: una que pretendía desequilibrar las condiciones de la competencia electoral; otra que buscaba formalizar el carácter militar de la Guardia Nacional; una que buscaba beneficiar a la Comisión Federal de Electricidad al blindar su ineficiencia contra la competencia en el mercado.
Ninguna de estas iniciativas prosperó. La reforma electoral fue derrotada en el parlamento después de manifestaciones ciudadanas, y una posterior reforma a nivel secundario fue aprobada por el Congreso, pero poco después fue suspendida e invalidada por la Suprema Corte. La reforma constitucional en materia de Guardia Nacional tampoco logró concretarse; las reformas secundarias que pretendían transferir el control administrativo y operativo de la guardia nacional a la Secretaría de la Defensa también fueron invalidadas por la Corte. Lo mismo pasó con la reforma constitucional en materia energética: no se aprobó y, si bien los cambios a la legislación secundaria sobrevivieron por un breve periodo gracias a las trampas aritméticas del entonces ministro Arturo Zaldívar, al final fueron inaplicados por la Suprema Corte.
Los impulsos transformadores del obradorismo, en fin, se toparon con los contrapesos legislativos y judiciales propios de una democracia constitucional. Parafraseando a Ricardo Becerra, podríamos decir que la historia del sexenio de López Obrador fue la de un gobierno autoritario limitado por los mecanismos de contención constitucional que edificamos durante la transición a la democracia. De allí la importancia de las iniciativas de reforma a la Constitución que López Obrador presentó el 5 de febrero de 2024, conocidas como Plan C. Más allá de absurdos como establecer la prohibición de vapeadores en la norma suprema, en muchas de estas propuestas subyace una lógica perversa que busca desmantelar los límites al poder establecidos en la Constitución y aumentar la capacidad represiva del Estado.
Hagamos un breve recuento de los contenidos de esas iniciativas. López Obrador planteó una reforma para purgar, capturar y debilitar a los poderes judiciales; otra para desaparecer a buena parte de los órganos con autonomía constitucional, que surgieron para quitarle facultades al Ejecutivo y transferirlas a cuerpos técnicos e independientes; y una más para desmantelar la equidad de la competencia electoral. Propuso, también, una reforma para ampliar aún más el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, así como otra que no sólo terminó con el carácter civil de la Guardia Nacional, sino que también modificó el artículo 129 de la Constitución para permitir la militarización de los más variados ámbitos de la vida pública a través de cambios a las leyes secundarias.1 El Plan C, en suma, pretende sentar las bases para un auténtico cambio de régimen: uno menos democrático, menos controlado y menos respetuoso del debido proceso.
El obradorismo ha desplegado, además, una retórica que se estrella de frente contra la lógica liberal centrada en la desconfianza ante quienes detentan el poder. Durante este sexenio, voces afines al oficialismo, con el apoyo cada vez más creciente de los medios de comunicación, han tejido una narrativa donde a López Obrador —y ahora a Claudia Sheinbaum— se le concede lo que a ningún otro presidente se le hubiera perdonado. La fórmula es simple y poderosa: López Obrador y sus seguidores son moralmente superiores a sus adversarios; son los justos, los que usan el poder en favor del pueblo. No hay razón para dudar de ellos porque sus intenciones son puras. De ahí que militantes que una década atrás vociferaban contra la intromisión presidencial en las elecciones permitieron que su líder hiciera lo mismo a un grado nunca antes visto desde el fin del autoritarismo; a diferencia de Fox y Calderón, López Obrador no se roba elecciones, sino que informa y ejerce su derecho de réplica. Por eso toleraron las patrañas que lanzó en las conferencias matutinas; porque aunque el líder mienta, su sinceridad es incuestionable. Y por eso, también, aquellos que alguna vez marcharon contra la represión de Tlatelolco ahora cierran los ojos ante una militarización sin precedentes desde hace un siglo; porque, a diferencia de Gustavo Díaz Ordaz y Luis Echeverría, el líder de su movimiento usó las Fuerzas Armadas para el bien, porque ellos —dicen— jamás darían la orden de reprimir a quienes disienten de su gobierno.
En su extremo, esta retórica ha escalado a niveles de fanatismo, confiriendo al entonces presidente una confianza casi mística que raya en lo religioso. Hemos pasado, para decirlo pronto, de la desconfianza en el poder a la fe ciega en el poder. De la política del escepticismo a la política del fervor.
La Constitución en tiempos de mayorías sin límites
Morena y sus aliados hoy poseen, para efectos prácticos, una mayoría calificada en ambas cámaras del Congreso y controlan más de la mitad de las legislaturas locales. Tienen, en otras palabras, las llaves maestras que abren los candados de la Constitución. Pueden aprobar reformas constitucionales y legales, realizar nombramientos a su antojo y llevar a cabo juicios políticos a conveniencia. Y, ahora, una vez aprobada la reforma judicial, sin control constitucional efectivo que haga valer los límites mínimos para una convivencia democrática. Ostentan, pues, un poder que ninguna coalición política había conocido en la era democrática de México: un poder casi sin fronteras, que roza lo absoluto en el ámbito institucional.
Con todo, resulta difícil predecir la configuración exacta del nuevo régimen. La interpretación más sencilla es pensar en un regreso al viejo autoritarismo posrevolucionario, con todo y partido hegemónico. En esto hay algo de razón, pues hoy escuchamos ecos inconfundibles de aquel pasado: un presidente cada vez más poderoso y con menos contrapesos, un sistema electoral con árbitros debilitados y una competencia reducida, un Poder Judicial cada vez menos independiente y con facultades cada vez más menguadas. A ello se suma la intención de fortalecer al nuevo partido hegemónico al restringir la reelección de legisladores (una de las banderas de la presidenta Claudia Sheinbaum) y al desdibujar la línea entre partido y gobierno… como si la historia insistiera en repetirse con otros rostros, pero el mismo guion.
Pero el nuevo régimen también tendrá rasgos propios e inéditos. Primero que nada, a diferencia del autoritarismo de antes, el nuevo llegó al poder no a fuerza de balas, sino legitimado por el voto de una abrumadora mayoría de los ciudadanos. Se trata, a diferencia del pasado priista, de un proceso de retroceso autocrático y autoritario que sigue el guion del populismo. Además, la reforma en materia de militarización marca una ruptura con uno de los pilares del régimen posrevolucionario. La eliminación de la principal garantía constitucional del gobierno civil no será un accidente, sino una de las señas más distintivas y preocupantes del nuevo régimen.
Asimismo, uno de los legados más sombríos del obradorismo será la devastación de gran parte de las capacidades estatales. López Obrador deja tras de sí un Estado empobrecido, con instituciones debilitadas y una burocracia disminuida. Esto no sólo representará un enorme reto para la agenda de la presidenta Sheinbaum, sino que también mermará la capacidad estatal para enfrentar desafíos como el crimen organizado, que en muchas regiones del país se erige como amenaza a nada menos que la existencia y eficacia del Estado mexicano.
Sólo el tiempo revelará el destino exacto al que nos conducirá el nuevo régimen que está gestándose; pero a estas alturas ya queda claro que será un régimen más autocrático, más autoritario y más punitivo. Ésa, al final, será la verdadera Cuarta Transformación: un giro hacia la autoridad sin límites, la concentración del poder y la represión. Una destrucción institucional disfrazada de cambio histórico, cuyo basamento será la confianza social en quienes detentan el poder. Podría tratarse, en breve, del fin del constitucionalismo democrático en México.
Saúl López Noriega
Investigador en la EGyTP del Tecnológico de Monterrey. Su último libro es El futuro de la libertad de expresión. Internet, plataformas y algoritmos, Grano de Sal, 2023.
Javier Martín Reyes
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Es autor de Más allá del test de proporcionalidad, UNAM, 2023, y coautor de La Constitución desconocida, Taurus, 2024.
1 El nuevo artículo 129 fue aprobado en este sentido: “En tiempos de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tenga previstas en esta Constitución y las leyes que de ella emanen”. El énfasis está en la parte modificada, que permite que a través de leyes secundarias se amplíen las funciones de las autoridades militares.