La rendición de cuentas es la forma administrativa básica en la que se expresa la democracia. Existen distintas modalidades, todas atravesadas por la idea, entre otros, del profesor Leonardo Morlino, que ha propuesto tres vertientes para integrarla: 1) información, 2) justificación y 3) castigo/compensación. En ese sentido, la rendición de cuentas vertical, que sucede en la política, tiene como punto culminante el ejercicio del voto como castigo o recompensa por los resultados de un partido o persona funcionaria pública determinada. De otro lado, la rendición de cuentas horizontal sucede entre instituciones. En el marco constitucional y legal de un país, la estructura de frenos y contrapesos establece parámetros de vigilancia y acompañamiento que tienen la capacidad de materializar, en momentos administrativos, las tres vertientes de la rendición de cuentas. De ahí la idea con la que inicia este texto. Los gobiernos, una vez electos, no han sido beneficiados con un cheque en blanco: deben ceñirse a los mecanismos de vigilancia propios de la rendición de cuentas vertical —que tienen que ver con la participación, exigencia y acompañamiento ciudadanos— y también deben ajustar cómo actúan a los límites establecidos en el marco normativo, que propician la vigilancia mediante la rendición de cuentas horizontal.
En México, el diseño de los sistemas nacionales de transparencia y de combate a la corrupción ha sido resultado de un proceso de cambio institucional desde 1980, cuando los gobiernos empezaron a “responder”, aunque con éxito limitado, a los grandes escándalos de corrupción en el ámbito público. Así, ambos sistemas nacionales partieron de definir el problema público de la corrupción y la opacidad sobre la información pública en todos los niveles de gobierno y los tres poderes del Estado. Al mismo tiempo, buscaron crear —o, en su caso, fortalecer— contrapesos institucionales para la rendición de cuentas horizontal.
En un entramado de combate a la corrupción como el mexicano, la fiscalización es necesaria para rendir cuentas y le sirve al Estado para saber si los objetivos y metas de una política pública se cumplieron; si el ejercicio de recursos públicos se hizo según lo planeado.
La vigilancia que permite la fiscalización no sólo es necesaria para el “control externo” (mecanismo de la rendición de cuentas horizontal), también debería ser la base para la rendición de cuentas social. Es decir, los resultados de la fiscalización —más allá de su especificidad técnica y de los procesos administrativos que la regulan— deberían estar disponibles y abiertos para que todas las personas puedan vigilar y exigir a las instituciones públicas. Esto podría traducirse en tres condiciones, al menos: primera, que las instituciones de fiscalización desarrollen sus actividades y ejerzan sus atribuciones constitucionales según los parámetros técnicos y profesionales adecuados, no inmersos en lógicas ajenas a las técnicas de fiscalización. A este respecto, la fuente más importante es la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), además del propio marco normativo nacional. Segunda, que la labor de las instituciones fiscalizadoras se sujete a los términos, tiempos y procesos establecidos por la legislación y que todos los momentos de la fiscalización sean abiertos, transparentes y vigilados, sin transgredir las reservas que marca la ley. Tercera, que los resultados de la fiscalización, más allá de que se generen, entreguen y publiquen en términos técnicos, también sean accesibles a todas las personas.
Las tres condiciones que se mencionan remiten a la Resolución A/RES/66/209 de la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas de diciembre de 2011, en la que se puntualiza que la fiscalización, cuando se rige por estándares de independencia, autonomía, objetividad y profesionalismo, se vuelve una herramienta “esencial para la promoción de la eficiencia, en aras de la consecución de los objetivos y las prioridades de desarrollo nacionales, así como de los objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente”. Para dimensionar la relevancia de esos estándares, conviene entender que las entidades de fiscalización superior (EFS; en México, la Auditoría Superior de la Federación, ASF) y los órganos de fiscalización estatales) no sólo desempeñan una función de Estado que es inherente a cualquier esquema institucional de rendición de cuentas, sino que comprobar que lo planeado se hizo y se hizo bien es la base para que esa función genere utilidad social.
Considerar la fiscalización como uno de los eslabones de la rendición de cuentas también ayuda a reconocer que el control externo hecho por las entidades de fiscalización superior forma parte de un entramado de enlaces institucionales que identifica malas prácticas, desviaciones a los planes de la política pública y los presupuestos públicos y, en su caso, transgresiones a los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad en el ejercicio del gasto público.
Acerca de la primera de las condiciones que se mencionaron, un estudio publicado en 2021 revela que en México las entidades de fiscalización superior se encuentran en la medianía, tomando en cuenta cinco dimensiones: 1) resultados, 2) participación ciudadana, 3) información pública de oficio, 4) normatividad de transparencia y 5) normatividad de fiscalización.1 Según ese diagnóstico, los mejores resultados se registran en la información pública de oficio, cuyas variables tienen anclaje en obligaciones legales de transparencia. No obstante, el promedio general es de 80/100, lo cual no implica el cumplimiento óptimo de las obligaciones de ley que, como se sabe, es el piso mínimo en términos de transparencia.
Sobre la profesionalización, elemento que genera condiciones propicias para el desempeño independiente de la fiscalización, se menciona que en las EFS los esfuerzos han sido discontinuos y, en algunos casos, inexistentes. Esto no sólo se refiere a crear servicios de carrera, sino también a la estabilidad en el empleo.
La profesionalización es necesaria para el ejercicio independiente y autónomo de la fiscalización. Sin embargo, en el ámbito estatal y en el federal, las auditorías superiores se han enfrentado a estrategias permanentes para socavar la fortaleza técnica de su trabajo. Se pueden identificar hechos concretos que van desde el desmantelamiento de los esquemas de profesionalización formales e informales hasta la intromisión de los poderes legislativos en los nombramientos de las estructuras técnicas de operación, pasando por despidos cuya resonancia mediática debilitan no sólo los resultados de fiscalización, sino la legitimidad de las auditorías superiores porque se cuestiona su independencia.
Uno de los problemas más frecuentes en las auditorías superiores en México es la captura de los puestos públicos, es decir, la lógica del sistema de botín: a cambio de titular, corresponde el cambio de las estructuras directivas e incluso de operación. Esta práctica nociva, si bien es muy frecuente en las administraciones públicas mexicanas, aumenta sus consecuencias negativas cuando sucede en los espacios institucionales de fiscalización, que dependen de la especialidad técnica de los cuerpos burocráticos para mantener su legitimidad como eslabones de la rendición de cuentas. Este problema tiene su origen en los procesos para asignar a los titulares de las auditorías superiores que siguen siendo opacos y suceden de espaldas a la sociedad. Sin acompañamiento y vigilancia ciudadanos, se asignan titulares de las instituciones de fiscalización que, entienden las auditorías superiores desde una perspectiva patrimonialista: los puestos públicos son suyos y, en consecuencia, corresponde asignarlos conforme a lealtades personales o políticas, para pagar favores, atendiendo criterios diversos, ninguno de los cuales fortalece las capacidades técnicas de la institución para la fiscalización.
Otra de las consecuencias perversas de estos problemas —que han sido públicos y notorios en las 33 EFS que hay en el país— tiene que ver con que al renovar a las personas en los puestos directivos y de operación de las auditorías, no sólo se pierde la experiencia y la capacidad técnica de aquellas a las que se desplaza, sino que otra vez es necesario esperar la curva de aprendizaje de quienes llegan a esos puestos. Entretanto, las capacidades para ejercer la fiscalización se reducen —o se detienen— hasta que los nuevos funcionarios las adquieran. Esta rotación se añade a la que sucede en la titularidad de las auditorías; en el caso de las estatales, en 2021 había diecisiete en las que se interrumpieron los periodos constitucionales, es decir, que cambió el titular de la fiscalización —de nuevo se empieza con el sistema de botín—. En el ámbito federal se conocen los despidos, renuncias y las razones expuestas por quienes se han separado de los encargos inmediatos inferiores al del auditor superior; el más reciente apenas en marzo de 2024.
Aquí se identifican dos problemas relacionados con la legitimidad técnica de los resultados de la fiscalización: primero, que al renovarse con frecuencia las estructuras llamadas a hacer el trabajo técnico de fiscalización, éste termina por debilitarse; y segundo, que esas renovaciones hechas bajo cualquier criterio, menos el de la capacidad técnica, permiten la especulación sobre los intereses políticos involucrados, en particular cuando se trata de perfiles cuya formación y capacidad no están relacionados con la fiscalización, sino con la política activa —electoral y partidista—. No sólo se afecta la legitimidad de los resultados de la fiscalización, sino también la idea de que se ejerce con independencia y conforme a todas las modalidades de autonomía establecidas en el marco normativo.
Al igual que otras instituciones del Estado, la legitimidad de la que gozan las auditorías superiores no es de carácter electoral, sino técnica. De ahí que la lógica de la profesionalización sea la que debe primar en los perfiles que acceden a este tipo de instituciones. Cuando esto no sucede, se desnaturaliza la fiscalización, pues en mayor o menor medida se priva a las auditorías superiores de medios técnicos para hacer y defender su trabajo y al mismo tiempo se abren grietas en la confianza sobre los resultados de la fiscalización.
Es paradójico que, durante el último lustro, estos problemas hayan sido parte de los argumentos para justificar que se centralice la fiscalización en el ámbito federal, pues no son fenómenos que sucedan sólo en las auditorías estatales, también pasan en la ASF, con episodios conocidos de sobra.2
Como órgano encargado de la fiscalización, la Auditoría Superior de la Federación y sus homólogas estatales cuentan con autonomía técnica y de gestión. En algunos estados incluso tienen autonomía presupuestal. Eso ha significado, en el caso federal, que la institución rinda cuentas de sus acciones a la Comisión de Vigilancia de la ASF. Este diseño se puede interpretar en dos sentidos: el positivo, que parte del supuesto de que los procesos de designación de las personas titulares suceden bajo reglas claras, etapas transparentes, de cara a la sociedad y con participación de ésta, en una lógica de apertura desde el Legislativo. En ese sentido, la Comisión de Vigilancia tiene la posibilidad de ejercitar las atribuciones a las que se refiere el Artículo 81 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, en específico la de la fracción VII que dice:
Evaluar el desempeño de la ASF respecto del cumplimiento de su mandato, atribuciones y ejecución de las auditorías; proveer lo necesario para garantizar su autonomía técnica y de gestión y requerir informes sobre la evolución de los trabajos de fiscalización.
La evaluación del desempeño tendrá por objeto conocer si la ASF cumple con las atribuciones que le corresponden conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la ley; el efecto o la consecuencia de la acción fiscalizadora en la gestión financiera y el desempeño de los entes públicos, en los resultados de los programas y proyectos autorizados en el Presupuesto de Egresos y en la administración de los recursos federales que se ejerzan. De dicha evaluación podrá hacer recomendaciones para la modificación de los lineamientos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 51 de esta ley.
En ese escenario ideal, el ejercicio técnicamente óptimo de la fiscalización generaría resultados en forma de pliegos de observaciones, procesos de recuperación, informes de presunta responsabilidad administrativa y denuncias. Y la Comisión de Vigilancia requeriría no sólo de la entrega de toda esa información, sino también explicaciones puntuales acerca de los procesos internos, en concreto, de las modificaciones al reglamento interior, cambios a los programas anuales de actividades y de auditorías, así como el plan estratégico. Todo eso, en un escenario ideal donde se privilegiaran los criterios técnicos y profesionales sin involucrar intereses de grupo o de partido.
El segundo sentido no ofrece una lectura halagüeña: en un escenario no ideal es posible que se inmiscuyan en la fiscalización criterios de partido o de grupo que podrían determinar, mediante arreglos ajenos a lo previsto en las normas, los alcances y límites de la función fiscalizadora. De tal suerte que, al sólo sujetarse a la vigilancia de la comisión ad hoc, una ASF atravesada por criterios ajenos a la especialidad técnica de su función estaría respondiendo a procesos de negociación política y, como ya se dijo, desnaturalizando su función constitucional. Esta lectura podría incluso redundar en fenómenos bastante conocidos en México: 1) no incomodar a los partidos políticos representados en los poderes legislativos en la articulación de los programas anuales de auditoría y 2) dirigir los programas anuales e incluso la redacción de los resultados de las auditorías no sólo para que los partidos políticos y entes auditados no se incomoden, sino con otros intereses de fondo, como tener un contexto favorable para la reelección de las personas titulares de las entidades fiscalizadoras. El primero de esos fenómenos ha tenido efectos perniciosos en el ámbito estatal, pues en algunos casos se estresan hasta el extremo las capacidades humanas de las instancias fiscalizadoras, asumiendo la obligación de auditar, por ejemplo, a todos los municipios de una entidad federativa sólo para evitar las quejas de los grupos políticos representados en los legislativos, en caso de que se auditara una muestra en la que haya más representatividad de uno u otro partido. El segundo de esos fenómenos también ha tenido efectos adversos en la legitimidad de las instituciones fiscalizadoras: uno de los casos de mayor resonancia ha sido en la ASF, cuando se dio de baja el Informe de Evaluación de Política Educativa para el Desarrollo Económico de México, nueve días antes de su presentación ante la Cámara de Diputados, por la incomodidad del ente auditado.3 También ha habido casos, por ejemplo, en el estado de Morelos, en los cuales la titularidad constitucional de la entidad de fiscalización superior ha estado vacante —a cargo de personas encargadas de despacho— durante más de un año. A lo que se debe sumar, en el mismo caso, nombramientos que han sido definidos por lealtades e incluso relaciones familiares con personas legisladoras estatales.4
Este contraste entre dos escenarios posibles muestra que las autonomías otorgadas a la ASF —y a las auditorías estatales también— tienen una razón de ser: garantizar, en la medida de lo posible, que la fiscalización tiene condiciones de independencia para suceder, sin que sus objetivos y resultados deban determinarse por conveniencias políticas momentáneas. Las atribuciones de los titulares de las auditorías superiores se entienden en esa lógica. Lo que ha sucedido en el país, para seguir con el ejemplo de la ASF, ha sido un continuo de hechos erráticos que generan dudas sobre su independencia y el uso de criterios ajenos a lo técnico para determinar el ejercicio de las atribuciones de la entidad fiscalizadora. Hay tres ejemplos concretos.
El primero son las modificaciones al reglamento interior de la ASF, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 25 de agosto de 2021, fecha en que la Cámara de Diputados estaba en receso. Esos cambios incluyeron la eliminación de los apartados referentes a la Auditoría Interna y de Evaluación de la Gestión, y al Instituto de Capacitación y Desarrollo en Fiscalización Superior.5 En el mismo sentido, se eliminó la atribución de las personas auditoras especiales para presentar denuncias penales y el seguimiento de éstas, con la finalidad de concentrarlas en el área especial de seguimiento, también a cargo de solventar las observaciones de las auditorías.6 Este episodio motivó la renuncia del auditor especial de Cumplimiento Financiero, Gerardo Lozano Dubernard, después de que advirtió a la Comisión de Vigilancia de la ASF que los cambios en el reglamento “limitaban a una sola área la responsabilidad de interponer denuncias penales”. Además, el auditor Lozano “informó a los diputados que, desde julio de 2020, su área concluyó sesenta dictámenes técnicos por un monto aproximado de mil millones de pesos con posibles irregularidades, de los cuales diez ya cuentan con alguna revisión en la Unidad de Asuntos Jurídicos, pero hasta el momento siguen en espera de que la Auditoría Especial de Seguimiento revise la información, y no han sido denunciadas ante la fiscalía”.7
El segundo ejemplo es la “rectificación” de la ASF sobre el costo de la cancelación del Aeropuerto de Texcoco.8 Éste ha sido uno de los momentos que muestran el acomodo de la ASF frente a la respuesta airada del gobierno federal. Como se sabe, en febrero de 2021, el informe a cargo de la Auditoría Especial de Desempeño calculó el costo de la cancelación del aeropuerto en 331 000 millones de pesos, monto que no correspondía con la información difundida por el gobierno federal. Después de esa discrepancia, la ASF “rectificó” y cambió el cálculo generado por el área a cargo del auditor Agustín Caso Raphael para adecuarse a la cifra difundida por el gobierno federal.9 Este ejemplo es útil para la discusión acerca de las dudas que se provocan cuando las instituciones de fiscalización atienden criterios ajenos a lo técnico para el desempeño de su función de Estado. A la distancia, se han conocido detalles del rifirrafe en torno a este caso: en aquel momento, por requerimiento de la Unidad de Evaluación y Control de la Cámara de Diputados, se separó temporalmente del cargo al auditor especial Caso Raphael, quien defendió la metodología utilizada para llegar al cálculo inicial y que, además, “se negó a ser el ‘chivo expiatorio’”.10
El tercero de los ejemplos es el despido de dicho auditor especial, Agustín Caso Raphael, por un cúmulo de “problemas” generados a la ASF, inmiscuida en los vaivenes de la política, debido a las consideraciones técnicas de la labor de la auditoría especial de desempeño. El punto culminante de este episodio, que aún no concluye porque el auditor Caso Raphael ha dado información adicional sobre los casos descritos arriba, fue la comparecencia que tuvo todavía como funcionario de la ASF frente a la Comisión de Vigilancia. En esa reunión, del 7 de marzo de 2024, la diputada María Elena Pérez-Jaén Zermeño preguntó sobre la “recalendarización” o “dada de baja” [sic] del Informe de Evaluación de Política Educativa para el Desarrollo Económico de México, “por una molestia que expresaron dos subsecretarios entonces de la Secretaría de Educación Pública, por medio de dos correos electrónicos hechos públicos en El Financiero, donde le pedían al auditor que se diera de baja esa auditoría”. La respuesta del auditor especial fue: “El 8 de febrero de 2021 se dio de alta en el Diario Oficial de la Federación la evaluación de la Política Educativa para el Desarrollo Económico de México (…) lo que yo le puedo decir es mi testimonio jurado. Conforme a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, en la auditoría de desempeño se llevó a cabo todo el ciclo de la evaluación respectiva, lo cual abarca desde su planeación y desarrollo, concluyendo con su registro y mi aprobación en el SICSA. Y también le quiero decir que yo no solicité la baja de esta evaluación ni es mi atribución autorizar esta baja”.11 Después del despido del auditor especial, se han dado a conocer algunos elementos adicionales, que el propio Caso Raphael expuso en una carta a sus colaboradores, “en la que denunció la partidización de la ASF bajo la gestión de Colmenares y la pérdida de la autonomía e imparcialidad de la función de fiscalización. También, desde su experiencia, acusó que las evaluaciones que resultan incómodas para algún funcionario desaparecen, y que en el Programa Anual de Auditorías se dejaron de incluir evaluaciones de relevancia nacional, en una suerte de autocensura. Caso agregó que los alcances, enfoques y resultados de las auditorías han sido sometidos a una revisión previa que no es técnica, sino política, que ha implicado incluso modificar palabras y hallazgos que no sean políticamente funcionales en el corto plazo”.12
La fiscalización es una función de Estado y no sólo debe evaluar, vigilar y corregir el curso de las políticas públicas y el ejercicio de gobierno, en general; también debería contribuir a la rendición de cuentas y proveer a todas las personas de información confiable para vigilar a los gobiernos, evaluarlos y tomar decisiones, por ejemplo, sobre su voto en los procesos electorales. Todo eso no puede materializarse en un entorno donde, por falta de pericia o por criterios ajenos a la técnica de fiscalización, la confianza y la legitimidad de las auditorías superiores están atadas a los partidos políticos y a los juegos de poder en el Legislativo y en el Ejecutivo. De tal suerte que, cuando nadie confía en la fiscalización y en sus resultados y se ciernen de manera sistemática dudas sobre cómo actúan las auditorías superiores, el que termina más débil es siempre el Estado, para desgracia de todos. £
Jaime Hernández Colorado
Director general de Nosotrxs
1 Ver Morales Canales, L., y Hernández Colorado, J. Transparencia fiscal y participación ciudadana en entidades de fiscalización superior, CIDE, México, 2021, p. 41 y passim.
2 Sobre el caso más reciente, de marzo de 2024, el despido del auditor especial Agustín Caso Raphael, han escrito desde Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad los investigadores Eduardo Buendía y Leonardo Núñez: “Por órdenes de Colmenares, la ASF manipuló auditorías y ocultó anomalías para no incomodar al gobierno de AMLO”, 19 de abril de 2024.
3 Buendía, E., y Núñez, L. “Por órdenes de Colmenares, la ASF manipuló auditorías y ocultó anomalías para no incomodar al gobierno de AMLO”, Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad, 19 de abril de 2024.
4 Paredes, S. “Defienden nombramientos de familiares y allegados de diputados en la ESAF”, El Sol de México, 2 de julio de 2019, consultado: 19 de abril de 2024.
5 Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, arts. 11, 11 bis y 11 ter, consultado: 20 de abril de 2024.
6 Reglamento Interior…, art. 12, frac. XXXIV y art. 16, frac. XVI.
7 Roldán, N. “Gerardo Lozano renuncia a la ASF tras revelar freno a las denuncias penales por presuntos desvíos”, Animal Político, 15 de noviembre de 2021, consultado: 20 de abril de 2024. El propio auditor Lozano Dubernard ha abundado sobre los alcances de los ajustes reglamentarios: Lozano, G. “La supraauditoría especial de la ASF”, El Universal, 23 de enero de 2023, consultado: 20 de abril de 2024.
8 Barragán, S. “Cancelar aeropuerto de Texcoco costó 331 mil millones de pesos: ASF; es el triple de lo estimado por AMLO”, Animal Político, 21 de febrero de 2021, consultado: 20 de abril de 2024.
9 “Cancelar el NAIM costó al gobierno 113 mil 327 millones de pesos, señala la ASF”, Animal Político, 8 de mayo de 2021, consultado: 20 de abril de 2024.
10 “Exauditor Agustín Caso denuncia que le pidieron ser el ‘chivo expiatorio’ tras auditoría del Nuevo Aeropuerto de Texcoco”, Animal Político, 10 de abril de 2024, consultado: 20 de abril de 2024.
11 “Reunión de trabajo de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación con el Auditor Especial de Desempeño”, Cámara de Diputados, 7 de marzo de 2024,, consultado: 16 de abril de 2024.
12 Raziel, Z. “El despido de un inspector incómodo de la Auditoría Superior de México destapa el manejo político de la institución”, El País, 11 de abril de 2024, consultado: 16 de abril de 2024.