Parecería que la economía mexicana está por retomar la senda del modesto crecimiento por la que transitó durante las dos primeras décadas de este siglo XXI. Un crecimiento insuficiente, dados los numerosos rezagos sociales en el país, pero que al menos no tuvo grandes altibajos, a excepción de lo ocurrido en 2009 debido a la Gran Recesión mundial.
Parecería que la salida del último bache económico se dio por fin este año. Un bache que era como un socavón para muchos mexicanos. En efecto, debido a la pandemia de covid y a un rosario de errores de política económica por parte del actual gobierno, el producto interno bruto (PIB) per cápita de México será a fines del 2024 menor al que se tenía en el 2018. Un prolongado estancamiento sexenal que ha sido casi inédito en la historia del país. De hecho, a partir de que iniciaron los periodos presidenciales de seis años, comenzando por el de Lázaro Cárdenas (1934-1940), sólo se había registrado una debacle similar durante el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988).
Parecería también que a los mexicanos, suertudos como somos, se les acaba de prender una nueva luz de esperanza; no muy lejos, en el horizonte cercano. Esta luz proviene del creciente fenómeno de la relocalización mundial de las empresas multinacionales (del nearshoring, como dicen en inglés), la cual, dada nuestra cercanía con Estados Unidos y el acuerdo comercial de América del Norte, el T-MEC, puede beneficiarnos. Es una luz que se alimenta, por cierto, de un combustible que suponemos debe incomodar un poco al presidente Andrés Manuel López Obrador y a sus fieles huestes: el neoliberalismo en su más amplia expresión.
Parecería, pues, que la economía mexicana sigue sobreviviendo, a pesar de los traumáticos vaivenes que ha sufrido últimamente. Pero falta un ingrediente clave para tener en el futuro un desarrollo económico sostenido: unas finanzas públicas sustentables. A continuación, un breve recuento de lo que pensamos son las mayores trabas económicas que enfrentará nuestro país el próximo sexenio: los magros ingresos públicos y el creciente gasto corriente del gobierno federal.
Falta de ingresos gubernamentales
Todo estudiante de economía aprende en algún momento de su carrera que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público cometió, a principios de los años sesenta del siglo pasado, un error mayúsculo en materia fiscal, que nos sigue costando sangre, sudor y lágrimas. Ocurrió cuando esa dependencia rechazó una reforma tributaria propuesta por Nicolás Kaldor, un eminente economista británico contratado para mejorar las finanzas públicas de México. La propuesta que hizo Kaldor en ese entonces era, en el fondo, obvia. A saber: en el caso de los gravámenes a las empresas y a las personas de mayores ingresos, México debería replicar el sistema tributario que Estados Unidos ya tenía para entonces.
Por falta de previsión o, lo cual es más probable, para evitar las grandes presiones políticas que de seguro enfrentarían, las autoridades hacendarias recularon ante la propuesta de Kaldor. Como consecuencia, en el sexenio del entonces presidente Adolfo López Mateos se introdujeron tan sólo algunas contribuciones menores, como el impuesto sobre la tenencia vehicular, y se pateó el bote hacia adelante. Desde entonces, sexenio tras sexenio, se siguió pateando el bote, hasta que en 2014 se pudo hacer, de manera muy meritoria, una reforma parcial en el caso del impuesto sobre la renta de las “personas morales”: las empresas. Con ello se logró dar un respiro temporal, por unos años, a las finanzas públicas del país.
Pero a partir del 2018 el problema volvió a crecer. Para apreciar cuánto, es muy aleccionador comparar los ingresos tributarios de los tres niveles de gobierno en México con los que tienen otros países en América Latina.
De acuerdo con un reciente estudio de la OCDE, el país latinoamericano que tuvo la mayor recaudación tributaria en 2021, el último año registrado por el organismo, fue Brasil con un sorprendente porcentaje del 33.5 % de su PIB. No muy lejos estaba Argentina, con el 29.1 % de su PIB. Las recurrentes crisis económicas en este último país no se deben a la falta de ingresos, sino más bien al descontrol de su gasto público. Chile, por otro lado, tuvo un 22.2 %, ligeramente mayor al 21.7 % que tenía la región como promedio. Luego venían otros países como Colombia (19.5 %) y Cuba (17.7 %), y hasta después venía México. En 2021, la recaudación tributaria de nuestro país fue de 16.7 % del PIB, es decir 5 puntos porcentuales menos que el promedio de la región, y la mitad que Brasil.
¿Qué factores están detrás de ese pequeño monto? Entre muchas razones, destaco tres, una por cada nivel de gobierno.
El IVA federal tiene una base tributaria muy reducida, pues muchos bienes y servicios están exentos del impuesto o, en su defecto, pagan tasa cero.
En el ámbito estatal se cometió un error infantil, a fines del 2007, al quitarle el carácter federal al impuesto sobre la tenencia vehicular; como consecuencia, hoy sólo siete estados recaudan algo, muy poco, de esa contribución, que se ha ido suprimiendo en ofertas de campañas electorales.
Finalmente, el impuesto predial tiene tasas muy bajas; además de que los municipios no tienen, en general, capacidad para administrarlo.
Creciente déficit público
El último rubro de importancia en la Ley de Ingresos de la Federación es denominado, eufemísticamente, “Ingresos derivados de financiamientos”. O, lo que es lo mismo, endeudamiento. De acuerdo con los Criterios Generales de Política Económica 2024 (CGPE), para el año que entra se estima que los requerimientos financieros de todo el sector público rondarán el 5.4 % del PIB. Lo cual no es poca cosa: 1.8 billones de pesos (1 861 596 000 000 pesos). Uno tiene que remontarse hasta la década perdida, la de los ochenta, para encontrar mayores déficits del sector público. El caso más reciente o, de manera más precisa, el más cercano en el tiempo, fue el déficit de 5.7 % del PIB en 1989.
El déficit público es un flujo que alimenta de manera continua los saldos de la deuda pública. Ésta, de acuerdo con un reciente (y optimista) estimado de Hacienda, representará a fines del 2024 alrededor del 49 % del PIB. ¿Es eso poco o mucho? Todo es según el color del cristal con que se mire. En el caso de Brasil, por ejemplo, su deuda pública se acerca, como porcentaje de su PIB, al 88 %. Sin embargo, como se mencionó antes, en términos relativos la recaudación fiscal del gobierno de Brasil es dos veces la de México, lo que le da una mayor holgura para atender sus obligaciones financieras.
Gastos ineludibles
Los ingresos presupuestarios están conformados por la recaudación tributaria y los ingresos provenientes de otras fuentes no tributarias, como los ingresos petroleros. No contemplan el endeudamiento, eso se cuenta en otro rubro que veremos adelante. De acuerdo con los Criterios Generales de Política Económica 2024 los ingresos presupuestarios del año entrante serán del orden de 21.3 % del PIB, o sea 7.3 billones de pesos (7 342 962 000 000 pesos).1
Ahora bien, el “espacio fiscal” del gobierno federal se define como los recursos que le quedan luego de restar de sus ingresos los gastos ineludibles que debe hacer y que se llaman por ello “no programables”: porque no se pueden tocar. Es el sobrante que el gobierno puede utilizar antes de tener que acudir, por necesidad, a pedir prestado y endeudarse.
A continuación, la lista de los gastos inevitables que habrá durante el 2024 y el monto del sobrante.
Dado que las mayores potestades tributarias las tiene la Federación y no los gobiernos estatales o municipales, el gobierno federal está obligado, de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, a hacer partícipes a los gobiernos locales de su recaudación de impuestos (del IVA y del ISR, por ejemplo). Estas transferencias se dividen esencialmente en dos: las participaciones federales, las cuales son de libre disposición, y las aportaciones federales, las cuales deben ser empleadas en sectores específicos, como en educación o salud. En los Criterios Generales de Política Económica se estima que las transferencias totales a las entidades federativas rondarán el 7.5 % del PIB en el 2024, más de 2.5 billones de pesos (2 585 550 000 000 pesos).
El segundo gasto ineludible de importancia lo conforman las pensiones que tienen que pagarse a la población. Las pensiones contributivas representan el monto más importante. Son llamadas así porque los trabajadores, las empresas y el propio gobierno contribuyeron a lo largo de los años para financiarlas. Esas pensiones son recibidas por retirados del IMSS y del ISSSTE, pero también por jubilados de organismos como Pémex o CFE. En el caso de las pensiones no contributivas, el programa distintivo y más costoso es llamado oficialmente Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores y coloquialmente como Pensión para Adultos Mayores (en un apartado posterior se hablará sobre él). En total, el gasto inevitable debido a estas pensiones será en 2024 del orden de 5.8 % del PIB. Es decir: casi 2 billones de pesos (1 999 492 000 000 pesos).
El tercer gasto ineludible para el gobierno federal lo constituye el servicio de su deuda; esto es: el pago de intereses y amortizaciones por lo que debe. Nótese que esto no incluye la deuda del resto del sector público; en especial la de Pémex, la cual excede los 100 000 millones de dólares. De acuerdo con los Criterios Generales de Política Económica 2024, el gobierno federal gastará, sólo en el servicio de su deuda, alrededor del 3.7 % del PIB: 1.2 billones de pesos (1 275 538 000 000 pesos).
Los tres porcentajes anteriores suman ya 17 % del PIB, pero la cuenta aún no termina.
El IMSS y el ISSSTE son entidades de control presupuestario directo, por lo que deben recibir aportaciones para su provisión de servicios médicos (no para pagar pensiones, eso ya fue contabilizado). Por otro lado, Pémex y CFE son lo que se denomina “empresas productivas del Estado”. Aunque se llaman así en el papel, la empresa petrolera necesitará recibir una aportación de 145 000 millones de pesos para poder amortizar su deuda en 2024. Sumando el porcentaje de estos costos se obtiene otro 3.4 %, por lo que el gran total de gastos ineludibles es de 20.4 % del PIB. Vale decir: 7 billones de pesos (7 032 696 000 00 pesos).
Si se resta este último porcentaje al de los ingresos presupuestarios mencionado antes, se concluye que el “espacio fiscal” se habrá contraído a tan sólo 0.9 % del PIB el año que entra.2 Este pequeño monto se compara de manera desfavorable con el que se tenía en 2018: 2.8 % del PIB. Ese espacio fiscal se redujo más de tres veces durante este sexenio.
Ahora bien, dado que una buena parte del gasto corriente del gobierno federal, así como todo el gasto de inversión, no están contemplados entre los costos ineludibles descritos antes, se sigue que, una vez agotado su espacio fiscal, el gobierno debe contratar deuda. Más y más deuda a medida que el espacio fiscal se reduce hasta volverse, con el tiempo, un espacio fiscal negativo. Este proceso es inexorable y la única manera de revertirlo es incrementando la recaudación tributaria o reduciendo los gastos públicos.
Pero ¿cuáles gastos pueden reducirse de manera expedita? Todos los países fiscalmente emproblemados, como el nuestro, comienzan por disminuir los gastos de inversión. Una cosa es decidir de un plumazo no dar mantenimiento a las carreteras por un año; y otra, muy diferente, reducir la nómina del sector público, detener la sangría en las empresas productivas del Estado o hacer una reforma de pensiones, como lo sabrá Emmanuel Macron.
Es muy sintomática la reducción de la inversión pública que ha habido en este sexenio, con la excepción, por supuesto, de la dedicada a alimentar a los elefantes blancos de Palacio Nacional. En el Proyecto de Presupuestos de Egresos de la Federación para el 2024 se prevé gastar 35 000 millones de pesos para la construcción y mantenimiento de las vías de comunicación y de transporte, lo que representa un pequeñísimo 0.1 % del PIB. El gobierno también pretende erogar una cantidad similar, 39.5 mil millones, para la construcción y conservación de las obras hidráulicas. En cambio, está presupuestando 120 000 millones de pesos para el Tren Maya.
Atención especial amerita la siguiente cita tomada de los Criterios Generales de Política Económica:
“Para el Ramo Energía se proponen 193.2 mil millones de pesos […], los cuales consideran una previsión para que el Gobierno de México realice aportaciones patrimoniales a la CFE para el proyecto de Internet para Todos y a Pémex para fortalecer su posición financiera […]” (CGPE, p. 63).
Esto es muy extraño, pues ese proyecto de la CFE es muy modesto y, como se mencionó antes, el gobierno federal hará directamente una aportación de 145 000 millones a Pémex. Una explicación alternativa podría ser que la Secretaría de Energía es la que seguirá estando a cargo del presupuesto para la terminación de la refinería Dos Bocas.
La inversión pública ha caído de manera dramática en el caso de los proyectos de importancia, pero el gasto corriente en materia de subsidios ha crecido de manera desmedida.
La Pensión para Adultos Mayores, el programa emblemático al respecto, recibirá 465 000 millones de pesos en 2024. Este monto representa 1.4 % del PIB y es más de seis veces mayor que la inversión total que el gobierno hará para la construcción de vías de comunicación y de obras hidráulicas.
Consagrado ya como un derecho por el artículo 4 de la Constitución, en el 2024 todos los mexicanos que lo soliciten y tengan 65 años o más, podrán recibir una pensión como adulto mayor de 6000 pesos bimestrales. Este año, 2023, la pensión es de 4800 pesos, pero siempre consciente de los tiempos electorales, desde 2021 el presidente López Obrador adelantó que habría un aumento de 25 % para 2024. Ya entrado en gastos, el presidente acaba de declarar el pasado 30 de septiembre que está proponiendo que el cobro de la pensión pueda ser mensual, si no es que quincenal.
Clientelismo vuelto virtud
Al inicio de su sexenio y a la vista de todos, el presidente López Obrador armó su ejército electoral, el cual estaba entonces compuesto por poco menos de 18 000 elementos y hoy se acerca a los 20 000. Son los llamados Servidores de la Nación. Los soldados que lo mismo tocan las puertas de los hogares para recordar a cada adulto mayor y a sus familiares las bondades del líder, como aprovechan hasta las campañas de vacunación para fotografiar credenciales del INE de los incautos.
¿Cuánto paga anualmente la Secretaría de Bienestar por concepto de nómina en el caso de los Servidores de la Nación? Se estima que la mayoría de la tropa recibe un salario de poco más de 11 000 pesos mensuales, mientras que sus superiores reciben en promedio un poco más de 36 000 pesos.3 Redondeando a 20 000 elementos y tomando en cuenta todos los costos laborales y operativos, la nómina anual, conjeturamos, debe rondar los 6000 millones de pesos.
Tal estimado cuadra, más o menos, con unas cuentas que utilizó la Secretaría de Bienestar para justificar el presupuesto de 335 000 millones de pesos del que dispuso el programa en este año de 2023. Tanto la Secretaría de Bienestar como la de Hacienda (CGPE, p. 4) aseguraron que en el 2023 se transferirían, en promedio, pensiones a 11.4 millones de adultos mayores. Si ese fuera el caso, y dado que la pensión bimestral es actualmente de 4800 pesos, la Secretaría de Bienestar tendría una erogación anual del orden de 328 000 millones de pesos. El resto del presupuesto se usaría supuestamente para pagar la nómina de los Servidores de la Nación, la cual se asemejaría al estimado del párrafo anterior.
Nada más que esas cuentas no pueden ser más que alegres. El Consejo Nacional de Población (Conapo) es, por ley, el encargado de proyectar las cifras de la población mexicana año tras año. De acuerdo con el consejo,4 a mediados de este 2023 el número de adultos mayores con una edad de 65 años o más fue del orden de 10.8 millones. ¿De qué lugar del mundo trajo la Secretaría del Bienestar a los otros 600 000 mexicanos? O, puesto en dinero contante y sonante, ¿dónde quedaron los 17 280 millones de pesos que restan?
El pronóstico preciso de Conapo es que hay 10 760 014 adultos mayores en México. Pero ese número debe considerarse, por cierto, como una sobrestimación de cuántos de ellos realmente pertenecen al programa. No deben ser pocos los que no tienen su tarjeta de Bienestar, ya sea por ignorancia, marginación, desidia, inmovilidad o porque simplemente no la necesitan. Para poder estimar de manera confiable el porcentaje de esa no participación, se requeriría una encuesta independiente. En todo caso, correspondería a la Auditoría Superior de la Federación hacer un análisis exhaustivo sobre el programa.
Pasando al 2024: el gobierno federal está pidiendo a la Cámara de Diputados un presupuesto de 465 000 millones de pesos para financiar las pensiones de adultos mayores. Ahora bien, de acuerdo con Conapo, la cifra estimada de adultos mayores será entonces, a mediados del año, de 11 217 534. Haciendo la suposición heroica de que todos ellos estarán adscritos al programa, y recordando que la pensión bimestral aumentará a 6000 pesos, la Secretaría de Bienestar erogaría, por tanto, 404 000 millones de pesos por concepto de pensiones no contributivas. Si a esta cantidad se le suman, para ser generosos, 11 000 millones para la nómina y los gastos de operación, quedan 50 000 millones de pesos, limpios de polvo y paja, para otros menesteres.
Lo que viene
Quien llegue a la Presidencia de la República el próximo año no sólo recibirá una banda, sino también un cartucho de dinamita prendido. Sobra añadir que ningún candidato que esté en su sano juicio hablará durante su campaña sobre la verdadera situación financiera del país, pero una vez que sea elegido debe elaborar un plan para apagar la mecha del cartucho.
Puede no hacerlo y tratar mejor de patear el bote hasta el próximo sexenio, costumbre mexicana casi tan acendrada como el Día de Muertos. Nada más que quien esté en la Presidencia debe recordar (o aprender, como debió haberlo hecho el actual presidente) que no es lo mismo una progresión aritmética que una geométrica. El sexto término de la progresión 2, 4, 6… es 12. Pero en la progresión 2, 4, 8…, el sexto término de la progresión es 64.
Es decir: una vez que el déficit público se empieza a descontrolar es muy difícil contenerlo en el futuro; sobre esto podrían atestiguar muchos expresidentes sudamericanos.
Ahora bien, tanto nuestro régimen de libre flotación cambiaria como la actual postura monetaria del Banco de México, que ha probado ser casi la de un kamikaze, sugieren que para el 2024 habrá estabilidad financiera.
Así pues, y suponiendo que quien llegue a la Presidencia tiene madera de estadista, habrá tiempo para diseñar una ruta fiscal alternativa para apagar el cartucho prendido. Habrá tiempo, sí, pero quién sabe si habrá las suficientes fichas políticas, la suficiente conciencia federalista y el suficiente liderazgo.
Octubre de 2023
Carlos M. Urzúa
Investigador emérito del SNI e investigador invitado en el Posgrado de la Facultad de Economía, UNAM
1 Ese mismo documento oficial estima un producto interno bruto del orden de 34 374 millones de pesos (34.4 billones de pesos). Para evitar atiborrar estas páginas con números y más números, sólo se mencionarán, cuando sea posible, los porcentajes respecto al PIB.
2 CIEP. Implicaciones del Paquete Económico 2024, 2023, https://paqueteeconomico.ciep.mx
3 Roldán, N. “Con 132 mdp del Fondo de Transición de 2018, nació el ‘ejército’ de Servidores de la Nación; fue el 88 % de esa bolsa”, Animal Político, consultado el 17 de octubre de 2023.
4 Conapo (2023). Conciliación demográfica de 1950 a 2019 y proyecciones de la población de México y de las entidades federativas 2020 a 2070, disponible en https://bit.ly/47o7bIM.