México tuvo dos crisis de deuda en el último cuarto del siglo XX. La primera, en 1982, cuando no pudo cumplir con el pago de su deuda externa, que rondaba el 60 % de su producto interno bruto, con un déficit fiscal de 16 %. La segunda, al final de 1994, llamada coloquialmente del “tequila”. Su origen fue el sector bancario, pero se propagó hacia el sector gubernamental por la estructura de la deuda. Desde 1993 había una fragilidad en la banca nacional que incurrió en actividades riesgosas por no tener una regulación sólida. Era la época de desregulación a ultranza.
Desde 1989 el gobierno emprendió un desendeudamiento importante utilizando los recursos de la privatización de poco más de mil empresas en manos del Estado. Como consecuencia, para 1994 se tenía una deuda en mínimos históricos, de 27 % del PIB.
No obstante, los mercados internacionales se encontraban nerviosos por el estatus que guardaba el sistema bancario y ofrecían sólo préstamos de corto plazo, indizados al tipo de cambio. Era una señal clara de que no confiaban en el país ni en su sistema financiero. El 21 de diciembre de 1994 el ataque especulativo ocurrió y se desató la crisis.
Las tres lecciones que dejaron ambas crisis han servido para analizar el endeudamiento soberano en cualquier nación. Primero, es necesario no rebasar cierto umbral en el nivel de la deuda, que es común medir como proporción del PIB. Este nivel varía en cada país, dependiendo de su capacidad para recaudar y su crecimiento económico, entre otros factores. En una revisión detallada hecha con Alejandro Villagómez se definió que, dadas las condiciones de recaudación tributaria, en México ese nivel de deuda no debía pasar del 33 % del PIB.1 El cálculo se hizo a fines del siglo pasado cuando México recaudaba 10.5 % del PIB. Hoy se recauda 14.3 %, por lo que el rango es ahora de entre el 35 y 38 % del PIB. Eso, porque hay renta petrolera, sin ella, la proporción sería menor.
Para ubicar al lector: cuando se decidió formar la Unión Europea (UE) se determinó que, en 1992, el umbral de deuda púbica para cada país miembro sería de 60 % del PIB; como se sabe, varios países nunca lo han cumplido. La consecuencia ha sido, por ejemplo, lo que sucedió en 2010 con Grecia, Irlanda e Italia. Los países de la UE recaudan tributos que rebasan 35 % del PIB.
La segunda lección es que la composición de deuda debe alargarse en vencimientos y hay que evitar sobrepasar compromisos en moneda extranjera.
La tercera lección es que la deuda funciona también como elemento de credibilidad y expectativas. Una empresa que pide constantemente prestado para cumplir con su operación manda la señal de que tiene problemas; lo mismo sucede con los amigos que nos piden prestado con frecuencia. Así, cuando la deuda pública es “aceptable”, los mercados acceden a continuar con los créditos y aplican una tasa de interés más baja porque no perciben riesgos. Cuando la tasa de interés a la que se contrata está por arriba de la prevaleciente en el mercado, entonces decimos que se está cargando una prima de riesgo, una señal de alerta sobre cómo se percibe a ese país.
Hay otros elementos a considerar. En particular, si la deuda cumple con el principio fundamental de las finanzas públicas. A saber: que los gobiernos sólo deben endeudarse con propósitos de inversión.2 Este principio proviene de la naturaleza de la deuda pública, debido a que dicho instrumento permite suavizar el consumo con el tiempo de manera que las generaciones futuras también puedan disfrutar de los frutos de la inversión.
Revisemos ahora los años 2023 y la perspectiva para 2024 de la deuda mexicana.
Empecemos por preguntar si el nuevo endeudamiento cumple con el principio de que la deuda sea para inversión. El secretario de Hacienda afirma que dichos empréstitos son necesarios para terminar los proyectos insignia de este gobierno, por lo que, en teoría se cumple con esa condición. Pero esto no significa que los proyectos generarán beneficios sociales y económicos mayores que el costo de la deuda contraída. Esto es incierto porque Hacienda no ha hecho pública la evaluación económica-social de los proyectos como marca la ley.
Segundo punto: la composición de la deuda. En la actualidad la deuda externa es el 15 % del total, no está concentrada en moneda extranjera. La deuda interna es 85 % y está denominada en pesos mexicanos, lo cual reduce riesgo soberano. Además, los bonos están, en buena medida, contratados a tasas fijas, lo que disminuye la incertidumbre ante alza de tasas. En cuanto a plazos, la deuda interna tiene un vencimiento de ocho años y la externa alcanza diecinueve. No es el perfil de una “tormenta perfecta”.
Queda por analizar el umbral de deuda según la capacidad de pago del país. No hay una cifra fija que garantice la “sanidad” de la deuda. Es común (y correcto) medir el grado de apalancamiento (es decir: si hay sobreendeudamiento) por su proporción respecto al PIB. Entre los países de la OCDE, incluyendo Dinamarca, Chile, Noruega, Corea del Sur, Alemania, Finlandia, Colombia, el Reino Unido, Canadá, España, Francia, Brasil, Estados Unidos, Italia, Grecia y Japón, México no es de los países más endeudados. Sobresalen Japón con poco más de 250 % del PIB; Grecia con poco menos del 200 %; Brasil y Estados Unidos con más del 100 %. México ronda el 50 %. En términos comparativos, es de los menos endeudados de la OCDE.
El riesgo del endeudamiento debe medirse con respecto a la capacidad de pago. Una familia que debe 1000 pesos, pero cuyo ingreso es de 10 pesos mensuales, debe en realidad 100 veces su ingreso; una familia con la misma deuda pero con una entrada mensual de 2000 pesos debe solamente la mitad de su ingreso.
Vistas así las cosas, Japón es el país más endeudado: debe cerca de siete veces los recursos monetarios anuales de su gobierno, mientras que Estados Unidos y México adeudan 4 y 2.5 veces sus ingresos. Medido así, México ya luce menos aventajado.
En agosto de este año, la calificadora de riesgo Fitch redujo un escalón la calificación de deuda de Estados Unidos, por su sobreendeudamiento en ese país. En el caso de México las calificadoras externan cautela, pero mantienen sin cambio la calificación.
No obstante, este indicador es sólo una referencia. El elemento fundamental para concluir si el grado de endeudamiento es excesivo se conoce como sostenibilidad fiscal. Este concepto se refiere a si el país puede pagar su deuda a largo plazo.
Para entender la idea, considérese el ejemplo de una familia que adquirió una casa a crédito. El banco le dice cuál es el ingreso que debe tener para poder pagarlo cada mes y durante su plazo de pago de todo el crédito. Si adquirió un préstamo de un millón de pesos, la tasa es 10 % anual y el crédito a treinta años, entonces la mensualidad será de 8400 pesos; el banco le indica que debe contar con un ingreso de 30 000 pesos mensuales durante todo ese tiempo. Lo que hace el banco es considerar que en promedio una familia mexicana destinará aproximadamente el 28 % de su ingreso al pago de su vivienda (pago de capital más intereses), por lo que debe “ahorrar” ese porcentaje cada mes.
En el caso de un gobierno el cálculo implica considerar el costo financiero de la deuda futura y con base en eso determinar cuánto debe “ahorrar” el país cada año. A ese ahorro le llamamos balance primario. El balance primario debe ser positivo si se quiere pagar la mensualidad del crédito.
La sostenibilidad fiscal estima el monto de balance primario con respecto al PIB de un país para cubrir la mensualidad todo el tiempo que tarda en pagarse el préstamo. Esto incluye el nivel de deuda que tiene el país, la tasa de interés promedio a la que se contrataron los créditos, así como los vencimientos en un horizonte de muchos años.
En 2020, al calor de la pandemia, realicé el cálculo de sostenibilidad fiscal de México con base en un artículo anterior escrito con mi colega Rogelio Arellano.3 Los resultados de entonces fueron que desde 2012 ya no había sostenibilidad fiscal y que para obtenerla era necesario duplicar el superávit primario en 0.71 % del PIB al año durante cincuenta años, es decir, llegar a 1.42 % del PIB en balance primario (355 000 millones de pesos de 2019).
En 2020, para enfrentar la pandemia, organismos internacionales y analistas sugirieron contratar una deuda adicional de 3 % del PIB. Para pagarla, a partir de 2021 se hubiese tenido que incrementar el superávit promedio anual en 0.74 % anual de acuerdo con una actualización del cálculo de mi anterior escrito; es decir: el superávit del balance primario hubiera tenido que alcanzar el 1.48 % del PIB anual, equivalente a 369 000 millones de pesos a precios de 2019, durante los cincuenta años siguientes.
Aquellos 3 puntos porcentuales del PIB de deuda no se contrataron en 2020 para enfrentar la pandemia como medida anticíclica, es decir, para reactivar la economía que estaba deprimida. Pero se planean incrementar para 2024, en año electoral, cuando la economía se está reactivando sola y no parece necesitar estímulos.
El punto a discutir es si ese aumento de deuda es para inversión pública (terminar obras insignia) o para uso electoral. El presupuesto sugiere que es para lo primero. Pero no debe descartarse el otro motivo.
Lo cierto es que el incremento de deuda durante este gobierno hace todavía más insostenibles las finanzas del país en términos fiscales, aunque debe destacarse que el del aumento de deuda se concentró en los dos sexenios anteriores, como se ve en la gráfica que acompaña este texto sobre Requerimientos Financieros acumulados del Sector Público (RFSP).
En efecto, para 2007 la deuda total como proporción del PIB ascendió a 27.5 %; para 2012, cuando termina el gobierno de Calderón, el saldo asciende a 35.6 %, aumenta en 8.1 puntos porcentuales. El gobierno de Peña la eleva en 8 puntos porcentuales adicionales para llegar a 43.6 %. El gobierno de AMLO plantea elevarla en 5.2 puntos más, para terminar el sexenio en 48.8 %.
Como se ha dicho antes, la deuda mexicana es insostenible desde 2012. En este gobierno hay un incremento que desafía el nerviosismo en los mercados. Si bien éstos no han reaccionado de manera adversa, están en alerta.
El problema de la deuda se debe a la incapacidad de generar mayores ingresos tributarios, pese al loable esfuerzo recaudatorio de esta administración; a la presión en el gasto por las pensiones y otras fuentes; y a la situación internacional que aumentó las tasas de interés, con lo que el costo financiero de la deuda se eleva.
En mi opinión, no hay una catástrofe a la vista. La política de deuda se ha manejado razonablemente bien, dadas las circunstancias anotadas, pero estamos alcanzando el borde fiscal.
De no incrementar los ingresos tributarios, sería necesario aumentar la deuda, con la consecuente pérdida de calidad crediticia.
Con el tiempo, los propios programas sociales se verían mermados, como lo ejemplifica la pensión universal para adultos. Según Conapo, cada año un mayor número de personas cumplen 65 años, con lo que la carga fiscal de otorgarles una pensión aumenta también.
Dinero aparte es el necesario para pagar la pensión garantizada para trabajadores que han cotizado en el IMSS o el ISSSTE y que se amparan bajo la ley de 1973, que anualmente se incrementa para representar más de 14 % del presupuesto federal.
Volviendo al programa de Adultos Mayores: entre 2024 y 2030 cada año se incorporarán 450 000 personas al programa. Esto representa alrededor de 15 000 millones de pesos cada año. Es un programa inviable financieramente sin una reforma fiscal. Lo mismo sucedería con los otros programas sociales.
Adicionalmente, la calidad los servicios públicos podría experimentar una merma importante todavía mayor. Por ejemplo: a pesar de que la pobreza moderada disminuyó, el componente relacionado a salud sufrió un detrimento importante, según el Coneval. Esto podría profundizarse.
Recordemos que buena parte del gasto está comprometido ya en servicios personales, pensiones de trabajadores formales, participaciones federales a estados y municipios, partidas para órganos autónomos y, para 2024 y 2025, un elevado costo financiero de la deuda.
Todo esto representa ya más del 90 % del gasto neto total asignado en el presupuesto.
Debe decirse: en este gobierno, el incremento tributario sólo por mejora en la eficiencia recaudatoria es histórico. La recolección de impuestos se ha incrementado en poco más de 1.2 % del PIB. Para darse una idea: la reforma de Peña Nieto arrojó 1.5 % adicional de recaudación. Pero, aunque la eficacia recaudatoria ha sido loable, tiene un límite. Para enfrentar los retos es imprescindible aumentar los ingresos. México inicia su vida independiente recaudando sólo 3 % del PIB en tributos. Desde entonces ha batallado para tener un sistema impositivo que le permita cumplir con las obligaciones de gasto que marca la Constitución.
Para cumplir al mínimo con sus obligaciones de gasto, México requeriría en 2025 alrededor de 30 % PIB de ingresos presupuestales: impuestos, más la renta petrolera, más contribuciones a la seguridad social. Esto implicaría una reforma fiscal que arrojara al menos 5 puntos porcentuales más de ingresos, 1.7 billones de pesos más (1 723 700 000 000 pesos).
Reitero: no estamos en el borde fiscal, pero nos estamos acercando y veo difícil que el siguiente gobierno pueda “patear el bote” hacia adelante.
Fausto Hernández Trillo
Profesor investigador titular del CIDE. Es autor del libro La economía de la deuda.
1 Véase Hernández Trillo, F., y Villagómez Amezcua, A. La estructura de la deuda pública en México: lecciones y perspectivas, Research Network Working papers; R-405, InterAmerican Development Bank, 2000.
2 Bagehot, W. Lombard Street: A Description of the Money Market, Henry King and Co., Londres, 1876. Reimpreso por The Library of Economics and Liberty, 2014. Ver también: Bastable, C. F. Public Finance. Macmillan and Co. Limited, Londres, 1892.
3 Hernández Trillo, F. “¿Había espacio fiscal para enfrentar la pandemia en México? Una revisita a la sostenibilidad fiscal”. Contaduría y Administración, UNAM. Vol. 65, No. 5, 2021. Arellano, R., y Hernández, F. “Challenges of Mexican Fiscal Policy”, en Fiscal Adjustment in Latin America. Luiz de Mello Ed. OECD, Francia, 2006.