La historia nos reservaba amargas sorpresas a quienes creímos que México había concluido su transición democrática en el 2000, con la derrota del candidato del PRI a la presidencia de la República. Pensamos que la llegada al poder de un partido que se había curtido más de medio siglo en la oposición bastaría para poner fin a los hábitos del régimen autoritario, y que se iniciaba una etapa de consolidación democrática. Esta creencia no nacía de un espejismo. El triunfo del Partido Acción Nacional ocurrió en un contexto de cambio político en el que el debate público se enriqueció en forma notable y los procesos electorales adquirieron una vitalidad sin precedentes. Todo ello en una atmósfera de entusiasmo ciudadano que empezábamos a descubrir.
Difícilmente hubiéramos creído que en unos cuantos años millones de mexicanos habrían de desdecirse de lo que parecía una nueva cultura política: la cultura cívica en la que se apoyan las democracias. Estábamos tan seguros de la firmeza del terreno conquistado que en 2018, sin temor alguno, una mayoría sustantiva de votantes estuvo dispuesta a olvidar la frase que en 2006 le costó la presidencia a Andrés Manuel López Obrador: “Al diablo con las instituciones”, y votó por él. Acostumbrados como estábamos a la resistencia de las instituciones autoritarias creímos que eran invulnerables. Ahora, a poco más de tres lustros de la expresión de López Obrador, a tres años de su presidencia, sabemos que un líder político cobijado por la legitimidad democrática que le otorgan las urnas puede mandar al diablo a las instituciones y gobernar directamente con base en un liderazgo personalizado. Lo que todavía no sabemos, ni el presidente ni nosotros, es qué tanto puede perdurar la obra de un solo hombre, que pretende apoyarse en una capacidad única de comunicación con grandes grupos de ciudadanos.
Me parece que en el corto plazo uno de los temas de mayor relevancia es nuestro compromiso con las instituciones frente a la seducción del liderazgo personalizado de López Obrador. Es como si estuviéramos viviendo la disyuntiva que planteó el presidente Calles en septiembre de 1928, pero en sentido contrario. Mientras Calles veía el futuro del país en el paso de un país de caudillos a un país de instituciones, ahora se nos ha impuesto la imagen de un país de instituciones que transita como por una resbaladilla hacia un país de un líder, un país del hombre necesario.
Varias decisiones del presidente López Obrador apuntan en esa dirección, pues por encima de leyes, normas o reglas formales e informales, él instruye, manda, ordena, incluso con más contundencia que cualquiera de sus antecesores. Ahora bien, el que lleve a cabo estas acciones no significa que gobierne, porque para gobernar requiere de los instrumentos que le ofrecen el Estado y las leyes, de la administración pública, de un partido político, de normas y reglamentos. Por todos estos recursos ha expresado desprecio, pues los ve como un obstáculo, un estorbo para el ejercicio de su poder. Y, efectivamente, lo son, porque ésa es su razón de ser: limitar el poder presidencial, contenerlo. Pero eso no es necesariamente malo porque esas restricciones también le dan forma y sentido de dirección a un poder que de no tenerlas, puede derivar en decisiones erráticas e inconexas, en palos de ciego, incluso si el único objetivo del gobierno es la concentración del poder.
Me gustaría plantear dos temas: el liderazgo presidencial y la reconstrucción de las capacidades estatales. El primero se ha estudiado mucho pero nadie ha logrado desentrañar realmente el misterio de una persona (podemos llamarlo carisma) que puede someter a su voluntad la de otras personas. El liderazgo personalizado autoritario presente en países que han pasado de ser democracias a autocracias, como Venezuela, Polonia, Hungría, Turquía o Rusia, se funda en la capacidad de quien lo ejerce de alcanzar los sentimientos negativos del electorado; por ejemplo: el resentimiento que causa una posición social que se considera injusta, el rencor por agravios de distinta naturaleza, el revanchismo, la ambición. Los sentimientos pueden ser una base poderosa de acción política, pero son volátiles. El presidente carismático de hoy es el bribón repudiado de mañana.
El presidente López Obrador se ha dedicado a la construcción de un liderazgo personalizado. Aparece a diario en la televisión en emisiones en las que fija la agenda política del día. No explica sus decisiones, no intercambia opiniones ni debate tema alguno con los representantes de la prensa que asisten a estas reuniones. El presidente dice lo que quiere, pero sobre todo apunta con el dedo, señala, nombra a sus críticos. Es decir: comparte con el público sus propios sentimientos, sobre todo la hostilidad y el rencor, y de esta manera lo hace partícipe de su gobierno, porque entre el público habrá muchos que comparten con el presidente la frustración por las condiciones sociales del país.
Según la empresa encuestadora Mitofsky, en diciembre de 2021 la tasa de aprobación del presidente era de 65.8 %, la más alta que había registrado hasta entonces. En cambio, sus políticas merecen una calificación negativa; por ejemplo, a la pregunta “¿Considera usted que la seguridad está mejor o peor que antes?”, 41 % respondió “peor”, 28.3 % dijo “igual” y sólo 24.7 % respondió que había mejorado. La brecha entre la evaluación de la persona y la de su desempeño sugiere la desvinculación entre el sentimiento de simpatía personal y la valoración de una tarea en la que no interviene la emoción. Parecería que a ojos de la opinión el presidente tiene todo el poder, pero no la responsabilidad del ejercicio. Si esto es cierto, entonces podemos explicar su popularidad, pese a los malos resultados de la economía, el desempleo, el empobrecimiento general de la población, la militarización, el mal manejo de la pandemia, en términos de la capacidad del presidente de entablar una relación emotiva con el electorado.
El lazo emotivo que vincula al presidente López Obrador con el electorado popular se ha desarollado incluso a pesar de que no estamos frente a un gran orador. Pero ha sabido desarrollar una identificación con las clases populares mediante el recurso del antielitismo y la confirmación de los más fuertes prejuicios que pesan sobre los privilegiados, caricaturas creíbles a ojos de quienes viven lejos de ese mundo.
En todo esto hay una transformación de las funciones presidenciales. En el pasado, los presidentes representaban la unidad de la nación, eran un punto de reconciliación política y social. Hoy, el presidente es uno de los temas más divisivos de la opinión pública. López Obrador no se ve a sí mismo como jefe de Estado, sino que está empeñado en demostrar que su poder es de orden exclusivamente personal. La actitud del presidente frente al Estado es uno de los puntos más controvertidos de su concepción del poder y uno de los más significativos.
En los últimos tres años hemos visto cómo el Estado mexicano, tan vapuleado por los reformistas liberales de los años noventa, ha sido todavía más maltratado por un gobierno llamado de izquierda que ha resultado ser menos estatista que los neoliberales. Sin embargo, terminado el presente sexenio y a partir de un posible regreso a la institucionalidad constitucional, habrá un nuevo presidente que no será López Obrador, personaje irrepetible. Es muy probable que el sucesor no tenga los recursos personales del hoy presidente. Enfrentará entonces la necesidad de reconstruir al Estado o, más precisamente, las capacidades estatales destrozadas por decisiones seguramente bien intencionadas —como la lucha contra la corrupción—, pero cuyos resultados han limitado la acción y la eficacia estatal. Pensemos únicamente en los costos de una política de reducción de la administración pública basada en prescindir de los funcionarios que sirvieron en gobiernos anteriores y no compartían los objetivos de la llamada Cuarta Transformación, es decir, no eran lopezobradoristas. Esta política no estuvo diseñada conforme a criterios de austeridad o racionalización, sino conforme al principio orientador del gobierno actual: la fidelidad al presidente de la República.
Las supuestas reformas administrativas devinieron en una política punitiva que ha privado al Estado de instrumentos para cumplir sus funciones, por ejemplo, en materia de regulación. El presidente determinó que las comisiones reguladoras sólo eran un lastre burocrático y las eliminó. Estas decisiones han tenido un costo importante en términos del capital humano que ha sido desechado, en cuya formación invirtió el Estado mexicano.
Reconstruir las capacidades estatales es una tarea obligada para el futuro. Esto supone despersonalizar las decisiones, porque sólo así hay garantías mínimas de que los recursos de por sí escasos de la inversión pública se redistribuyan conforme a necesidades reales y no que se concentren en tres o cuatro proyectos que absorben el grueso de esos recursos, en detrimento de temas prioritarios como la educación o la salud. La reconstrucción de la capacidad estatal exige, por otra parte, un fortalecimiento de las finanzas públicas a partir, por ejemplo, de una reforma tributaria, indispensable si se quiere que la economía crezca de forma sostenida.
Fortalecer la capacidad estatal supone delimitar con claridad las funciones y las competencias de los órganos del Estado para aumentar su eficiencia. El presidente López Obrador ha multiplicado las funciones del Ejército dándole responsabilidades que no puede cumplir, como construir un aeropuerto o administrar puertos, simplemente porque su vocación no es empresarial ni arquitectónica.
La capacidad estatal para desarrollarse requiere de funcionarios y empleados experimentados y con una formación apropiada a la función que desempeñan en el aparato administrativo.
Las decisiones del presidente en materia administrativa revelan una gran desconfianza hacia los pilares administrativos de la acción estatal, así como su intención de desplazar a las élites existentes y sustituirlas con una nueva élite que sería un escudo defensor de los cambios que introdujo la llamada Cuarta Transformación.
La reconstrucción de la capacidad estatal es un tema de gran relevancia para el futuro, primeramente porque involucra relaciones cotidianas y claves entre la sociedad y el Estado, que pueden haberse visto profundamente dañadas en los periodos de desmantelamiento de la autoridad pública en beneficio de una autoridad personalizada. En un proceso de este tipo lo primero que se quiebra es la comunicación entre el Estado y el ciudadano, misma que no sustituye el discurso presidencial, y que normalmente pasa por los partidos políticos o por las organizaciones no gubernamentales. La ausencia o inoperancia de estos canales de comunicación favorece el aislamiento del poder, su enajenación de la ciudadanía y los comportamientos extrainstitucionales.
La relación entre liderazgo presidencial y capacidad estatal debería ser complementaria; sin embargo, cuando no hay un sentido claro de dirección, las fronteras institucionales se desvanecen, al igual que los compromisos con el cambio democrático.
Soledad Loaeza
Profesora-investigadora emérita de El Colegio de México. Investigadora emérita del SNI. Obtuvo el Premio Nacional de Ciencias y Artes 2010. Su más reciente libro es A la sombra de la superpotencia. Tres presidentes mexicanos en la Guerra Fría, 1945-1958.