Una narrativa frecuente del desmantelamiento del autoritarismo mexicano es la del gradual arribo del pluralismo desde la periferia al centro: los ayuntamientos en las ciudades, los congresos locales y las gubernaturas fueron los primeros espacios donde se quebró la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI). La activación del federalismo mexicano, anulado por décadas debido a la falta de competencia política y de autonomía de los gobernadores frente al presidente, ocurría de manera entrelazada con la democratización del país. Los gobernadores de oposición (primero frente a Ernesto Zedillo, del PRI, y luego frente a Vicente Fox, del PAN) presionaban por aumentar sus espacios de autonomía, disminuir la discrecionalidad en la asignación de recursos y aumentar los montos transferidos a estados y municipios. Parecía que estas interacciones nos llevarían a un país con un poder más descentralizado, democrático y capaz.
Pronto, tres anomalías interrumpieron esa interacción feliz entre competencia política y federalismo. 1) Las legislaturas locales han sido poco eficaces como contrapesos y muchas de las instituciones (los tribunales, los organismos autónomos) siguieron estando subordinadas al control político de los gobernadores. 2) La distribución de competencias se volvió una maraña de responsabilidades traslapadas, sin principios organizativos claros ni atribuciones inequívocas sobre áreas de política pública, a partir de decisiones legislativas que respondían a coyunturas políticas, no a un diseño explícito de un modelo federal. 3) Nuestro complejo entramado fiscal generó gobernadores con mucho poder de gasto, poca responsabilidad de recaudación y reducida rendición de cuentas, y ayuntamientos dependientes de transferencias y programas federales.
Se construyó, entonces, un federalismo disfuncional en el que los incentivos políticos, los mandatos legales y las reglas fiscales no orientan las decisiones públicas hacia mejores resultados y no generan capacidades en las administraciones públicas. Las burocracias de los estados y los municipios suelen ser vistas como botín de los aparatos políticos, cuando no del crimen organizado. Hay poca autonomía financiera y muy reducida innovación en políticas públicas.
La clase política —y me temo que la mayor parte de la opinión pública— ha normalizado esta situación. Tras más de veinte años de un federalismo disfuncional, solemos apostar a dos aparentes soluciones. Una salida que se ha intentado es la centralización: con sistemas nacionales, leyes generales, cambios en las reglas de los fondos de aportaciones federales, la concentración de la nómina educativa o la creación de un sistema nacional de salud. Es, desde luego, sustantivamente distinto centralizar en instituciones nacionales (como las reformas que dieron lugar al INE o al INAI) que centralizar en el Ejecutivo (como la Guardia Nacional o la desaparición del Seguro Popular), pero el efecto en el federalismo es el mismo: los gobiernos estatales reducen su acción en áreas completas, las burocracias dejan de construir capacidades para esos propósitos (¿para qué contar con policías estatales efectivas o para qué invertir en desarrollar administraciones educativas competentes?), y se aleja el control que los votantes pueden tener sobre los políticos que deciden sobre su vida cotidiana. Tenemos que preguntarnos si este proceso centralizador, que lleva ya una década, es la mejor respuesta a los problemas de cada área de política (salud, educación, seguridad), pero también tenemos que preguntarnos si el resultado agregado es sostenible en términos de las capacidades administrativas del gobierno federal, que están siendo sobreexplotadas, y de los gobiernos estatales y municipales, que están siendo mermadas con cada decisión centralizadora.
La otra apuesta es la competencia electoral. Atribuimos el problema a los malos gobernantes y entonces esperamos que, tras una elección, la alternancia partidista contribuirá a resolver los problemas. Pero cambiar a los protagonistas no corrige el problema: sin importar el partido, los gobiernos estatales —aunque con excepciones— mantienen su desempeño deficiente. Lo que uno encuentra en la prensa en estos días no es muy distinto de las críticas que se hacían hace veinte años.
Lo que ha faltado es un rediseño profundo del sistema federal, que se haga cargo de las anomalías actuales, pero que también deje suficiente flexibilidad para adaptarse a nuevos retos en el futuro. Estamos acostumbrados a pensar que la construcción de un federalismo eficaz se trata de un juego suma cero y de una sola interacción. Es decir: pensamos que la solución del diseño federal supone satisfacer las preferencias de los actores políticos de hoy, a partir de la distribución del poder político en estos momentos.
La disputa no puede seguirse centrando en si se le quita a la federación para mandar a los estados o si se disminuyen las transferencias a los estados del sur para enviarlas a los del norte. Se requiere incrementar los recursos disponibles —gradualmente y con reglas claras y consensuadas para su distribución— en los tres ámbitos de gobierno, con una reforma tributaria que incremente la capacidad de recaudación local. En ese proceso aumentarían también los recursos transferidos a los estados y los municipios conforme se van construyendo capacidades. Y para cada área de política se van calibrando los niveles adecuados de centralización y descentralización a partir de la evidencia y no a partir del intento por concentrar los recursos en la federación o en aumentar los fondos para los gobiernos estatales en función de la alineación partidista en este momento.
Es indispensable también reconocer la heterogeneidad. No podemos seguir tratando a los municipios como si no hubiera diferencia entre, por un lado, Ecatepec e Iztapalapa, con más población que muchos países del mundo, y, en el otro, los municipios con menos de 10 000 habitantes que no están en condiciones de cobrar el predial y proveer los servicios públicos regulares. Nuestro régimen jurídico no se hace cargo de las zonas metropolitanas: aglomeraciones de municipios que comparten problemas pero que no tienen los instrumentos legales y administrativos para gobernarlas en común. Nuestro régimen federal tendría que aceptar reglas asimétricas para que lo que se iguale no sean las obligaciones señaladas en la ley, sino la capacidad efectiva de los gobiernos para garantizar derechos y ofrecer buenos servicios públicos, así sea con regulaciones diferenciadas, fondos compensatorios e intervenciones temporales para generar capacidades administrativas.
No hay una salida fácil para las anomalías de nuestro federalismo, pero posponer su atención agrava las desigualdades entre personas y territorios y aumenta las tensiones en nuestro sistema federal. Los costos actuales ya son altos (cada política pública, cada gran proyecto y cada iniciativa ambiciosa se atora por las disfunciones del federalismo), y hemos desperdiciado ya casi un cuarto de siglo sin atender el tema. Los incentivos políticos inmediatos (ganar la siguiente elección, concentrar recursos en un trienio, construir y mantener clientelas electorales) han obstaculizado la construcción de un arreglo federal funcional.
Necesitamos recuperar la interacción virtuosa entre federalismo y competencia política. Se trata de construir un federalismo eficaz no como un fin en sí mismo, sino como el arreglo que sirve para tener mejores gobiernos. Y eso supone dejar atrás las disputas por quién acumula más poder y más dinero en este ciclo presupuestario o tras la siguiente elección y comenzar a pensar en el arreglo institucional que dé viabilidad a México por las próximas décadas.
Guillermo M. Cejudo
Profesor investigador de la División de Administración Pública del CIDE