Uno de los elementos que mejor reflejan el tipo de relación que pretende tener un gobierno con la población es la forma en que se estructura la política social. Para ello es necesario considerar como política social no sólo a la política diseñada para disminuir el número de personas en situación de pobreza, sino a todas aquellas políticas públicas encaminadas a garantizar el ejercicio de derechos sociales por parte de la población. Así, la política social debe ser vista como el conjunto de políticas de salud, educación, laborales y aquellas directamente encaminadas a reducir la pobreza. La forma en que estas políticas son diseñadas implica un tipo de relación entre el Estado y la población. Ya sea que el Estado se constituya directamente como proveedor de servicios, que se limite a transferir recursos monetarios a la población, o una combinación de ambas, cada una de estas opciones implica un tipo de contacto y, por tanto, una relación diferente entre el gobierno y la población.

Ilustración: Víctor Solís

De ahí que, como resultado de una transición entre gobiernos pertenecientes a coaliciones políticas opuestas ideológicamente, ocurra una reconfiguración a fondo de la política social, en tanto que conciben la relación entre Estado y sociedad de forma diferente. Ese tipo de reconfiguración va más allá del reemplazo de un programa por otro y abarca incluso una transformación de las instituciones encargadas de instrumentarlas. Este proceso es lo que hemos observado en el caso mexicano desde la toma de posesión del presidente Andrés Manuel López Obrador en diciembre pasado.

Conforme nos aproximamos al primer año de la nueva administración vale la pena hacer un corte de caja e identificar cuáles son los principios básicos de la nueva política social, así como las características generales del andamiaje institucional encargado de hacerlos realidad.

 

Hasta ahora pareciera que el instrumento de política pública predilecto de la nueva administración son las transferencias monetarias no condicionadas. Si bien el programa insignia de política social de las administraciones desde 1997 era un programa de transferencias monetarias (Progresa-Oportunidades-Prospera), la gran diferencia entre este y los nuevos programas es que estos últimos no conllevan una condicionalidad aparejada a los recursos monetarios. Mientras Progresa-Oportunidades-Prospera condicionaba la entrega de los recursos monetarios a que el beneficiario realizara ciertas acciones (ir al médico cada cierto tiempo, asistir a la escuela), los nuevos programas no imponen ninguna condicionalidad de este tipo. En ese sentido, buscan que la transferencia monetaria llegue directamente a los beneficiarios.

Una posible razón por la que este tipo de transferencias se volvió el instrumento de política preferido de la nueva administración es que estos programas permiten reducir al mínimo el número de intermediarios entre el beneficiario y la política social. Es decir, permiten una relación más directa entre el gobierno y la sociedad. La lógica de esta noción es que, al transferirse los recursos de los programas sociales directamente a las cuentas de los beneficiarios, se reduce la posibilidad de que el acceso a esos recursos sea condicionado por factores políticos, además de dar claridad al beneficiario sobre los montos y la periodicidad con que debe recibir las transferencias. El acortamiento de la distancia permite sostener un discurso que plantea que, después de una gran noche neoliberal, el Estado por fin voltea a ver a los miembros más vulnerables de la sociedad.

Esta lógica, pues, implica una relación directa entre el Estado y el ciudadano. Una en donde el Estado ya no actúa necesariamente como proveedor de servicios, sino como proveedor de los recursos monetarios para que las personas se hagan de los primeros por sus propios medios. El Estado deja de buscar convertirse en el proveedor de los servicios para en su lugar convertirse en el mecanismo de asignación de recursos monetarios para que las personas acudan a los mercados a hacerse de estos servicios. De ahí que, bajo esta lógica, las condicionalidades a las transferencias no tengan sentido, en tanto que supondrían ir en contrasentido del esfuerzo de reducir el efecto que tiene la falta de recursos monetarios en la exclusión del disfrute de los derechos sociales. Puesto así, es claro que la aproximación del nuevo gobierno es una desviación del que tradicionalmente ha sido el mecanismo de intervención por parte del Estado para garantizar el acceso a los derechos sociales: la provisión pública y universal de los servicios que éstos suponen.

Dicho de otra forma, mientras que las intervenciones clásicas de izquierda buscan fortalecer la oferta de los bienes y servicios cuyo disfrute supone tener acceso a los derechos sociales, el enfoque del nuevo gobierno robustece en cambio la demanda por dichos bienes y servicios. El cambio no es inocuo y para que no derive en la exclusión de personas tiene que garantizar que el mercado es capaz de proveer un nivel de oferta igual al que antes existía con el financiamiento público. De otra forma si el mercado no puede ofrecer esos servicios en las cantidades demandadas, varios terminarán siendo excluidos de su disfrute, aun cuando tengan más recursos monetarios que antes.

En ese sentido, el caso paradigmático es el programa de estancias infantiles. El programa que fue eliminado a comienzos del presente sexenio tenía como objetivo incrementar la oferta de servicios de cuidados de primera infancia, para lo cual subsidiaba la operación de las estancias participantes en el programa. Dado que el objetivo era incrementar la oferta, los requisitos para que una estancia se volviera beneficiaria del programa no eran los más estrictos, siendo éste un espacio de mejora del que se tenía conciencia desde el inicio del programa. El programa que sustituto retiró este subsidio a la oferta de servicios de cuidados por privados, y trasladó los recursos al lado de los madres y padres que demandaban dicho servicio. En teoría, que los recursos fuesen recibidos directamente por los padres y madres de familia permitiría a los hogares, por un lado, elegir si realizar el trabajo de cuidados al exterior o al interior del hogar, y en caso de optar por lo segundo permitiría una división del trabajo al interior del hogar que fuese óptima, dadas las restricciones. Vale la pena señalar que para que los hogares que desearan o estuviesen obligados a comprar el servicio de trabajo de cuidados en el mercado no terminen siendo excluidos, es necesario que los privados puedan generar un nivel de oferta igual o superior al existente con el subsidio público. De otra forma los hogares que dependen de los servicios de cuidados privados para sostener la participación laboral de hombres y mujeres se verán obligados a ajustar sobre ese margen para realizar al interior del hogar el trabajo de cuidados.

Visto así resulta natural que una administración —que ha enfatizado la necesidad de acercar de nueva cuenta al gobierno con la población— emplee un instrumento de política que precisamente permite ese objetivo. El problema es que, junto a esta idea de cercanía, se encuentra la realidad de mercados locales colapsados que pueden llevar a que los beneficiarios de los programas sociales no puedan tener un acceso efectivo a los derechos que dichos programas buscan garantizar. En ese tipo de mercados la oferta privada no tiene la capacidad de responder ante el retiro de los subsidios a la oferta, mucho menos en un escenario en donde aumenta la demanda dadas las transferencias monetarias.

 

Más allá del uso de las transferencias monetarias vale la pena detenerse a analizar la forma en que se están articulando todos los elementos de la nueva política social, en tanto que depende de que esa articulación sea coherente la efectividad de la política social. En ese sentido, y reconociendo que el acceso a cuentas bancarias en el país es menos democrático de lo que debería, es que el puntal para que en efecto pueda implementarse una agresiva política de transferencias es el Banco del Bienestar (usando como base lo que era Bansefi). Dicho banco se desplegará por todo el territorio, particularmente en las zonas más aisladas del país a donde llegará de la mano de los Centros Integradores de Bienestar. Estos últimos son la pieza clave en el andamiaje de la nueva política social.

Los Centros Integradores de Bienestar, cuya construcción apenas se inició en julio de este año, son los lugares en donde se conjuntarán las distintas caras de la política social del presente gobierno. Por un lado, la población tendrá acceso a los recursos que le corresponden dada su afiliación a alguno de los programas sociales prioritarios vía su cuenta en el Banco del Bienestar. Por el otro, en dichos centros se plantea que existan centros médicos y educativos en los cuales la población de la región pueda ser atendida. En ese sentido, buscan resolver el aislamiento en el que se encontraban las pequeñas comunidades rurales altamente dispersas por todo el país. De ahí que el número planteado por el presidente sea tan alto: 10 mil. De entrada la idea no es mala, en tanto que concentrar geográficamente todas las caras de la política social disminuye los costos de traslado que tienen que pagar los beneficiarios. En ese sentido, su creación puede ser vista como un elemento clave en una política social encaminada a cerrar las brechas regionales.

El problema, en esa arena, en realidad se encuentra en el otro lado de la ecuación: la identificación de la población beneficiaria de los programas sociales prioritarios. El proceso de empadronamiento de beneficiarios se basó en las respuestas que las personas daban a los “Servidores de la Nación” durante el levantamiento del Censo de Bienestar. El criterio para determinar si una persona era beneficiaria o no de uno de los nuevos programas sociales prioritarios era si la persona declaraba explícitamente ser parte de la población objetivo de éstos (ver cuestionario del Censo de Bienestar). A esta falla en el cuestionario del censo se suma que los Servidores de la Nación no recibieron el entrenamiento propio de un encuestador que tiene que salir a campo, sumado a que hasta ahora no hay información sobre los operativos en los que se recuperó esa información. Eso sin contar que formalmente ya se inició la construcción de los Centros Integradores cuando aún no se concluye el levantamiento del censo. Al ser la base de todo el andamiaje, los problemas del censo amenazan a toda la estructura.

A esto hay que sumar que no es claro, dados los recientes cambios legales, que la Secretaría de Bienestar siga siendo la encargada de los programas sociales per se. Lo anterior se desprende de que los lineamientos de las Delegaciones de los Programas para el Desarrollo1 ponen como entidades coordinadoras al mismo nivel a la Secretaría y a la Coordinación General de Programas para el Desarrollo, ubicada en la Oficina de la Presidencia. Esta estructura con dos cabezas es un tanto extraña, en tanto que la Coordinación General podría formar parte de Sebien sin ningún problema, siendo la dirección encargada de llevar el despliegue de los programas sociales. Que exista como una entidad aparte y que su titular tenga, para efectos prácticos, los encargos de la secretaría de Estado en la materia, no puede explicarse bajo una lógica de eficiencia administrativa, pero sí bajo una lógica en donde se quiere eliminar la noción de intermediarios entre la presidencia y los beneficiarios de la política social.

Así, con un principio claro sobre la cual desarrollarse, pero pies de barro en términos de empadronamiento y con dos cabezas entre las cuales no es claro cuál es la que manda, es que el nuevo gobierno va dibujando la nueva política social.

 

Luis Ángel Monroy-Gómez-Franco
Estudiante del doctorado en economía del Centro de Graduados de la Universidad de la Ciudad de Nueva York.


1 Disponibles aquí https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5566026&fecha=18/07/2019

 

Un comentario en “Políticas públicas: Transferencias con pies de barro

  1. De la lectura de este artículo y de otros relacionados con la función de los “servidores de la nación”, considero útil que se aclare la forma en que se definió su perfil, cómo fueron reclutados, si hubo o no algún proceso de capacitación, cuántos son, cuánto durarán en ese encargo o puesto, de quién dependen o quién los coordina, cuáles son sus funciones, cuanto dinero representan, y, sobre todo, cuáles son los fines que se persiguen con esta nueva figura en la estructura gubernamental. ¿Esto puede contestarlo alguien o alguna institución?

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *

Este sitio usa Akismet para reducir el spam. Aprende cómo se procesan los datos de tus comentarios.