Un logro del Estado mexicano actual es contar con estadísticas confiables que reflejan la situación económica y social. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) publica mediciones de pobreza cada dos años a partir de la situación de los hogares en materia de ingreso y de seis carencias sociales: rezago educativo; población sin afiliación a servicios de salud; población sin acceso a seguridad social; viviendas sin servicios básicos, construcción endeble o hacinamiento; carencia alimentaria.

Ilustración: Víctor Solís

Una persona está en condición de pobreza si al mismo tiempo tiene un ingreso bajo (su ingreso mensual es menor al valor de una canasta alimentaria y no alimentaria), y al menos una carencia social. Al interior de la pobreza, la pobreza extrema la experimentan personas con ingresos aún más bajos (su ingreso mensual es menor al valor de una canasta alimentaria), y que además presentan al menos tres carencias sociales.

El cuadro muestra que, si bien el porcentaje de pobreza se redujo 2.4 puntos porcentuales entre 2008 y 2018, hubo un incremento de casi tres millones de personas. El esfuerzo de reducción de pobreza fue insuficiente respecto al incremento demográfico. Esta insuficiencia se debe, sobre todo, a que hay dos limitantes para la reducción de pobreza: la falta de ingreso y de acceso a la seguridad social. 48.8% de las personas tienen un ingreso menor al valor de una canasta alimentaria y no alimentaria; más de 57% de la población es carente en seguridad social.

A su vez, la pobreza extrema se redujo 3.6 puntos porcentuales entre 2008 y 2018, equivalente a casi tres millones de personas. Si bien en materia de ingreso la situación literalmente no cambió en este periodo, la población con tres carencias o más disminuyó mucho. En 2008 el 31.7% de la población tenía tres carencias sociales o más; en 2018 esta cifra fue 18.8%.

Es decir, entre 2008 y 2018 el Estado mexicano tuvo resultados en ampliar el acceso a servicios básicos a la población, lo que se visibilizó en menores carencias sociales. Pero no se avanzó ni en ingreso de los hogares ni en una ampliación de los empleos con seguridad social.

El desarrollo social y el bienestar de la población van más allá de la pobreza. Por ello es fundamental reconocer que el avance en coberturas básicas no ha ido de la mano de mejoras en la calidad de los servicios ni en la reducción significativa de brechas entre grupos sociales.

En materia educativa sólo uno de cada cinco estudiantes de sexto de primaria presentó resultados satisfactorios o sobresalientes en la prueba PLANEA para lenguaje y comunicación en 2018. En servicios de salud la infraestructura y la calidad de los servicios ha avanzado lentamente. En 2016 tres de cada diez personas que necesitaron atención médica en instituciones públicas debieron pagar por los servicios recibidos (ver cuadro).

A partir de este diagnóstico el Coneval presentó al nuevo gobierno sugerencias sobre política social a finales de 2018.1 Respecto a programas sociales, se sugirió reforzar los que hubieran dado buenos resultados en materia de cobertura de servicios básicos y los que ampliaran el acceso efectivo a los derechos. El documento de Consideraciones para el Proceso Presupuestario 2019 sugería que había programas sociales que, sin ser perfectos, deberían privilegiarse por su focalización y por sus resultados para no perder la inercia de la cobertura de servicios básicos.

De los 150 programas sociales federales, el Coneval sugirió que programas tales como Apoyo a la Población Indígena, Abasto Social de Leche, 3×1 para Migrantes, Atención a Jornaleros Agrícolas, Empleo Temporal, Prospera, Adultos Mayores, Programa Nacional de Becas, Seguro Popular, Apoyo a la Vivienda, eran altamente relevantes para poder incidir sobre la reducción de pobreza y ampliación de derechos.2 Que un programa sea relevante implica que puede contribuir a reducir pobreza extrema o ampliar derechos, pero no implica que sea un programa perfecto. El propio proceso de evaluación para cada programa sugiere que debe haber mejoras en cada uno de ellos.

Del total de programas sociales en 2018, 45 eran relevantes para reducir pobreza extrema, y 92 —podían repetirse— eran relevantes para ampliar el ejercicio de derechos. Es probable que la incidencia de estos programas pueda explicar la reducción de la pobreza extrema en los últimos años debido a sus resultados y, algunos de ellos, a su focalización.

 

Los nuevos gobiernos traen consigo cambios a las políticas públicas previas; 2019 no es la excepción. El presupuesto 2019 y los subsiguientes buscarán darle cabida a las prioridades presidenciales que se plasmaron en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, cuyo objetivo es que “la población de México esté viviendo en 2024 en un ambiente de bienestar”.3

Los nuevos programas prioritarios son ahora: Programa para el Bienestar de las Personas Mayores, Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad, Becas para el Bienestar Benito Juárez, Jóvenes Construyendo el Futuro, Jóvenes Escribiendo el Futuro, Sembrando Vida, Nacional de Reconstrucción, Desarrollo Urbano y Vivienda, Tandas para el Bienestar, Producción para el Bienestar, Precios de Garantía, entre otros. Adicionalmente, para aumentar el crecimiento económico se plantean inversiones tales como: Tren Maya, Refinería Dos Bocas, Aeropuerto de Santa Lucía, Desarrollo del Istmo de Tehuantepec.4

La reasignación presupuestaria en 2019 implicó lo siguiente: de 45 programas relevantes de acuerdo con el Coneval, sólo 36 permanecieron para reducción de pobreza; de 92 programas relevantes para el acceso efectivo a derechos quedaron 80. Hubo cambios drásticos y reducciones en programas relevantes tales como el Programa de Empleo Temporal, Estancias Infantiles, Prospera, Jornaleros Agrícolas, Apoyo a la Vivienda, Comedores Comunitarios y el Fondo Nacional Emprendedor.5 Las prioridades cambiaron.

Es muy temprano para saber si estos cambios en política económica y social tendrán buenos resultados. La evaluación, análisis y medición que llevarán a cabo diversos grupos sociales brindará eventualmente el veredicto final. Sin embargo, es importante hacer algunas consideraciones.

1. El gobierno incrementó el salario mínimo para 2019 en 5%, más un monto fijo de 9.43 pesos. Es el incremento más alto en muchas décadas. Este aumento necesario no tuvo afectaciones en el desempleo ni en la inflación, pero sí ayudó a incrementar el poder adquisitivo del ingreso laboral durante el primer trimestre de 2019, a pesar de la reducción en el crecimiento del empleo. No debe abusarse de este mecanismo, pero en el corto y mediano plazos ha sido positivo.

2. El gobierno federal actual ha privilegiado las transferencias monetarias para varios grupos en desventaja. Cualquier política social necesita transferencias monetarias. Pero éstas no serán suficientes si realmente se busca que el acceso efectivo a los derechos sea la guía de la política social. Además de accesibilidad (dinero directo), se necesita contar con disponibilidad y calidad. Sin un esfuerzo gubernamental para que exista la oferta de servicios de calidad (educativa, de salud, de cuidados de niños, adultos mayores, población con discapacidad, víctimas de violencia, etcétera) la política de bienestar se quedaría corta en materia de derechos. El ejemplo de Estancias Infantiles es ilustrativo. Las madres trabajadoras podrán tener dinero, pero no oferta de estancias o guardería cercanas.

3. Será importante que la sociedad ponga atención para que la política de transferencias monetarias no genere clientelas políticas (como ha sucedido en el pasado). Por esta misma razón será necesario analizar a detalle el proceso y la transparencia del Censo de Bienestar que inició en octubre 2018 y que no ha llegado todavía a su conclusión.

4. El desmantelamiento de Prospera, en vez de su mejoría, implicará no solamente la desarticulación entre los sectores salud, educación y social en perjuicio de la población en pobreza. Podría implicar también, si los padrones no se conservan o si el Censo de Bienestar no fuera efectivo,6 que los programas sustitutos no tengan la focalización que tenía el programa original.

5. Para que al gobierno y al país les vaya bien será necesario que los programas nuevos tengan correcciones continuas a partir de procesos de evaluación. Será fundamental que la mejora de programas pueda resolver alertas como las siguientes, entre otras: ¿Cómo se garantizará que el programa de precios de garantía no genere la corrupción que existió en programas similares en el pasado? ¿Qué sucederá con los Jóvenes Construyendo el Futuro cuando se termine el año de su apoyo? ¿Cómo garantizar que las Tandas para el Bienestar incentiven la productividad y no el apoyo directo asistencial? ¿Sembrando Vida incentiva la deforestación para sembrar cultivos nuevos pagados por el programa?

6. El esfuerzo presupuestario durante 2019, que ha implicado problemas de operación en diversas instituciones, es para darle viabilidad financiera a obras prioritarias de infraestructura. Para garantizar que existan beneficios económicos y sociales de esta estrategia, será importante asegurarse, con evidencia robusta, que los proyectos de infraestructura tengan tasas internas de rendimiento social positivas. Sin contar con estos análisis previos, la estrategia presupuestaria parecería sólo una apuesta.

7. Generar nuevos programas sociales no es suficiente para mejorar el bienestar de la población. No podremos tener un país con igualdad de oportunidades sin estrategias de inclusión tales como políticas de nivelación y acción afirmativa para diversos grupos sociales. Asimismo, el diagnóstico inicial señaló que dos limitantes para reducir la pobreza son la falta de ingreso de los hogares y de seguridad. El Coneval y otras instancias han sugerido que las reformas encaminadas a la universalidad en los sistemas de seguridad social y de salud podrían fomentar mayor seguridad social, inclusión y productividad e ingresos.7 No se observa que estrategias de este tipo sean prioritarias actualmente.

Por el bien del país, y sobre todo de los más pobres, esperemos que México retome el crecimiento económico que no ha tenido en casi 30 años, así como una ruta clara para la justicia social, que siempre ha quedado en buenas intenciones.

 

Gonzalo Hernández Licona
Economista.


1 Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2018 https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/IEPSM/Paginas/IEPDS-2018.aspx y Consideraciones para el Proceso Presupuestario https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/Paginas/IPP.aspx

2 Ver lista completa de programas relevantes en https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/Documents/Consideraciones-2019.pdf

3 Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024.

4 Ídem.

5 Consideraciones para el Proceso Presupuestario 2020, Coneval, 2019.

6 Prospera tenía errores de inclusión y exclusión, pero era el programa con mayor progresividad de los que contaba la administración pública federal.

7 Evaluación Estratégica de Protección Social en México. Coneval, 2012. Actualización 2018.