Desde su triunfo el pasado 1 de julio de 2018 el ahora presidente López Obrador prometió una profunda transformación de la vida económica, política y social del país. La primera señal clara sobre el rumbo de dicha agenda de cambios se manifestó en el Paquete Económico para el Ejercicio Fiscal 2019, que presentó el 15 de diciembre de ese año al Congreso de la Unión para su negociación y aprobación. Por primera vez los discursos de años de campaña se transformarían en un conjunto concreto de políticas, programas, proyectos y acciones que determinarían el rumbo del país para, al menos, los primeros años del sexenio.

Ilustración: Víctor Solís

El presupuesto público es la herramienta de política más importante con que cuenta un gobierno para poder impulsar su agenda y sus prioridades. Pero puede servir, incluso, como un verdadero instrumento de política macroeconómica que le permita intervenir de manera oportuna en el sistema económico y social de un país, a fin de suavizar los ciclos económicos y atender a las poblaciones más vulnerables a éstos, pero para ello requiere de reglas del juego claras y una buena capacidad institucional para hacer frente de manera oportuna.

Por otra parte, para que el presupuesto público pueda servir como herramienta para la reducción de la pobreza y de las desigualdades necesita tener, por un lado, una fuerte orientación hacia la garantía de bienes y servicios públicos suficientes y de calidad, que permitan el ejercicio efectivo de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales; por el otro, un fuerte carácter progresivo que permita redistribuir los ingresos y la riqueza para cerrar las brechas económicas y sociales y, a su vez, financiar de manera adecuada dicha provisión de bienes y servicios públicos. Cuando hablamos de bienes y servicios públicos nos referimos a las escuelas, hospitales, carreteras y caminos, guarderías, asilos, graneros, mercados, parques, consulados en el exterior y demás que son patrimonio de todas las personas en el país.

El primer presupuesto de López Obrador se construyó alrededor de los tres mandatos del presidente para las finanzas públicas: no aumentar los impuestos, no contratar más deuda e implementar la austeridad republicana del Estado. Esta última se entiende, de acuerdo con el artículo 4 de la iniciativa de ley del mismo nombre, como la “conducta republicana y política de Estado […] para combatir la desigualdad social, la corrupción, la avaricia y el despilfarro de los bienes y recursos nacionales, administrando los recursos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que están destinados”.

La política de austeridad republicana implica la eliminación de los privilegios de la media alta y alta burocracia y la revisión de la forma en que el gobierno mexicano ha gastado hasta el momento, aunado a la reorientación de las prioridades de dicho gasto. Para ello se otorgaron más facultades a la Secretaría de Hacienda, que incluye la centralización de todas las compras públicas de la administración pública federal en su Oficialía Mayor. Esto ha provocado que la titular de dicha oficina, Raquel Buenrostro, haya sido el centro de las críticas al gobierno federal por los aparentes recortes y por el freno al gasto, lo que ha tenido implicaciones económicas y sociales ante las constantes revisiones y recortes del presupuesto de las diversas dependencias del gobierno federal.

Una muestra de esta enorme restricción se manifiesta en el presupuesto aprobado por el Congreso de la Unión en diciembre pasado, que refleja buena parte de las prioridades discursivas del presidente. Entre los principales cambios respecto a años anteriores se encuentran: un mayor enfoque en la energía —por petróleo y gas— y en el desarrollo social, especialmente en las medidas de protección social, con fortalecimiento de las secretarías de Energía y Bienestar (antes Sedesol); la redistribución de recursos a nivel territorial, enfocado principalmente en el sur-sureste del país; la estricta regla autoimpuesta de superávit fiscal en el primer año de gobierno, tras un sexenio de creciente deuda pública; y el mayor debilitamiento de los recursos públicos para la protección ambiental, continuando con la tendencia de los últimos años de Peña Nieto. Sobre esto llama la atención que, aunque la crisis climática afecta más a las poblaciones más pobres y vulnerables y produce nuevas desigualdades,1 parece no existir ni en la lógica ni en las prioridades presupuestarias del presidente y su equipo.

En este primer presupuesto el Ejecutivo federal propuso 30 programas y proyectos prioritarios para el impulso de su agenda económica y social, que serían el centro de las acciones de este gobierno y reemplazarían buena parte de las políticas implementadas hasta el momento por los presidentes anteriores. Éstas pueden agruparse en siete líneas: políticas de protección social de transferencias monetarias directas; impulso a la producción de petróleo y gas; becas y provisión de instituciones de educación superior; políticas para el campo mexicano enfocadas en la pequeña producción y la seguridad alimentaria; subsidios y subvenciones para el empleo; infraestructura de transporte (sobre todo trenes y aeropuertos); y mejora de espacios urbanos.2 Para muestra, el programa prioritario con mayor asignación presupuestaria para el ejercicio fiscal 2019 fue la pensión universal para personas adultas mayores, con un presupuesto aprobado de 100 mil millones de pesos, lo que representa dos terceras partes del total del presupuesto de la Secretaría del Bienestar —que administra los recursos de dicho programa— y, como referencia, una tercera parte del presupuesto total de la Secretaría de Educación Pública.

Más allá de que dichos programas y proyectos prioritarios se alinean con los compromisos realizados durante la campaña presidencial, muestran una lógica distinta alrededor del presupuesto de la que habíamos visto desde el año 1994: el Estado mexicano vuelve a asumir un rol más activo desde la lógica del desarrollismo, donde el presidente —y su oficina— tiene un papel central y personalísimo en la asignación, reparto y control de los recursos. Una visión conservadora de las finanzas públicas que rompe con la idea de progreso hacia adelante que había mostrado durante la campaña electoral como la idea de lo que sería su gobierno. Esto se complementa con las señales del debilitamiento político y presupuestario de las instituciones autónomas que deberían cumplir con un rol regulador, evaluador o de transparencia del ejercicio de su gobierno.

Asimismo, destaca que incluso la política de protección social por medio de transferencias directas no venga acompañada de una estrategia para garantizar una mayor y mejor provisión de bienes y servicios públicos. En otras palabras, que se otorgue el dinero pero no los medios para utilizarlo o complementarlo de manera adecuada. Pensemos como ejemplo en una madre soltera trabajadora con una hija, que recibe un apoyo económico bimestral de mil 600 pesos por parte del Programa de Apoyo para el Bienestar de Niñas y Niños, hijos de madres trabajadoras, para la contratación de servicios de cuidado. Si esa madre no cuenta con una guardería cercana al trabajo o el hogar, ni con transporte público adecuado para poder llevar a su hija a la guardería más cercana, ni con una red de apoyo —familia y/o amigos— que le ayuden a cuidar a su hija, difícilmente podrá verse verdaderamente beneficiada por dicho apoyo. El ejercicio efectivo de derechos no sólo depende de contar con la capacidad económica para pagar por ellos, sino también de un andamiaje público de bienes y servicios que funcionan a manera de ingreso virtual para las familias que dependen de los apoyos estatales para ello.

El informe de medio año de las finanzas públicas —contenido en el informe al segundo trimestre de 2019 sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública— confirma varias preocupaciones sobre el ejercicio del presupuesto del primer año de gobierno, pero también plantea la posibilidad de rectificar errores con el control del ejercicio. En primer lugar, se ve poco avance en varios de los programas y proyectos prioritarios, como Jóvenes Construyendo Futuro, con 18% de avance en el primer semestre, o Sembrando Vida, con 28%. Esto respondería a que la enorme mayoría de estos programas y proyectos son de reciente creación y su ejecución ha tomado más tiempo del esperado, debido a factores como el lento ritmo de incorporación de empresas registradas —en el caso de Jóvenes Construyendo Futuro— o por los cuellos de botella por contrataciones y compras debido a la centralización.

En segundo lugar, destaca el reflejo del debilitamiento de los órganos autónomos y la falta de ejercicio adecuado en las secretarías bajo la lógica presupuestaria. En conjunto, los autónomos han ejercido poco menos del 39% de su presupuesto en el primer semestre, donde la Comisión Federal de Competencia Económica tiene el menor subejercicio con apenas una tercera parte de su presupuesto utilizado en seis meses. Bajo el mismo problema de subejercicio se encuentran algunas de las secretarías de Estado, como Trabajo y Previsión Social —con 14% del presupuesto anual ejercido hasta el momento— y Turismo —con 12% del ejercicio—; en ambos casos, debido al lento avance de Jóvenes Construyendo Futuro y del Tren Maya en el sureste de México, respectivamente.

Quizá la mayor sorpresa del informe de medio año de 2019 venga detrás de las adecuaciones presupuestarias que realiza la Secretaría de Hacienda, al modificar los montos asignados originalmente en la aprobación del presupuesto federal por parte del Legislativo.3 En total, la suma de las reasignaciones presupuestarias da un saldo neto positivo —es decir, de sobreejercicio respecto a la asignación en el Legislativo— de 19 mil 382 millones de pesos, lo que representa un crecimiento de casi 0.3% en el gasto neto total. Los dos grandes ramos ganadores por reasignaciones son la Comisión Reguladora de Energía (+211%), la Comisión Nacional de Hidrocarburos (+167%), que fueron especialmente afectados por los recortes desde el proyecto de presupuesto de este año. Por otra parte, los dos ramos perdedores por reasignaciones de medio año son Turismo (-0.13%), Cultura (-0.27%) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (-0.3%).

Pero los tres mandatos de López Obrador para las finanzas públicas también disfrazan un mito que resulta a todas luces falso: que la austeridad republicana del Estado es suficiente para cubrir las necesidades presupuestarias de toda la administración pública federal. Es decir, que reduciendo despilfarros y combatiendo la corrupción en el gobierno se obtendrán los recursos adicionales que permitan —ahora sí— combatir la pobreza y reducir las desigualdades, como ha prometido el presidente desde su triunfo del 1 de julio de 2018.

A pesar de que la Ley de Austeridad Republicana del Estado no ha entrado en vigor, el presupuesto federal para 2019 se construyó e implementó siguiendo sus principales lineamientos, como la cancelación del seguro de gastos médicos y de separación individualizado para servidores públicos, la reducción o cancelación de compras y contratos en Pemex, CFE, IMSS e ISSSTE, y la consolidación de compras del sector público. Con ello, la Secretaría de Hacienda anunció que en el primer semestre de 2019 había obtenido ahorros preliminares por 113 mil 85 millones de pesos gracias a la austeridad republicana.4 Aunque este monto representa cerca de cinco veces los ahorros de todo el sexenio de Peña Nieto por disciplina financiera, suma apenas 4% del gasto total del sector público presupuestario; por lo que es a todas luces insuficiente como única medida para aumentar el margen de maniobra del gobierno federal.

De cara al futuro existen al menos dos documentos de planeación y presupuesto que apuntan a la idea del Estado que pretende construir este gobierno: el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024 y los Pre-Criterios Generales de Política Económica (PCGPE) 2020.5 A pesar de la polémica alrededor de la propuesta y aprobación del PND,6 sigue siendo el documento rector de la planeación nacional por al menos los próximos seis años; mientras que los PCGPE 2020 presentan el posible panorama económico y el marco de las decisiones fiscales.

En el centro de ambos documentos se encuentran también los programas y proyectos prioritarios del presidente, que ocupan el foco de la narrativa programática del PND 2019-2024 y, por ello, se contemplan para el ejercicio fiscal 2020 con un presupuesto igual o ligeramente mayor que en 2019. Sin embargo, los PCGPE 2020 estiman que los ingresos presupuestarios para 2020 disminuirían en 1.7% en términos reales con respecto al monto previsto en 2019, debido sobre todo a una caída en los ingresos petroleros. Esto implicaría que, para poder mantener la estricta regla autoimpuesta de déficits públicos bajos o cero, el gasto neto total disminuiría en casi 3% en términos reales en el mismo periodo. Sin un aumento en la deuda, seguramente habrá posibles nuevos recortes en el futuro cercano, acompañados del crecimiento en las obligaciones del gobierno mexicano, como las pensiones y el servicio de la deuda contratada en sexenios anteriores.

Con la publicación de las estadísticas económicas y sociales a mediados de este año, como la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares y las cifras de crecimiento económico, contaremos con una línea base para dar seguimiento y evaluar los resultados del gobierno de López Obrador a partir de los magros logros del sexenio de Peña Nieto. Pero éstos deberán leerse a la luz de las decisiones presupuestarias de la nueva administración federal, ya que ahí encontraremos muchas de las respuestas a los cambios socioeconómicos que veremos en los próximos años, de haberlos.

Así, el análisis del presupuesto público y su evolución nos dan una fotografía preliminar de la construcción de Estado que empieza a formarse bajo las decisiones de López Obrador: un Estado pequeño que atiende una parte del problema de exclusión económica de la población, pero con poca capacidad institucional para poder ser un verdadero instrumento para la mejora de la calidad de vida de las personas, la reducción de la pobreza y de las desigualdades. Esta lógica se mantendrá mientras el gobierno federal renuncie a aumentar la recaudación —la más baja de los países de la OCDE y una de las más bajas de América Latina— y no aumente la necesaria inversión social, especialmente en bienes y servicios públicos. Ojalá “primero los pobres” no sea sólo una promesa de campaña.

 

Carlos Brown Solà
Economista e internacionalista.


1 Como muestra el Informe “Desigualdades en México 2018” de El Colegio de México, disponible en: https://desigualdades.colmex.mx/informe2018

2 Pueden consultarse los 30 programas y proyectos prioritarios de esta administración en su micrositio: gob.mx/proyectosyprogramasprioritarios

3 De acuerdo con lo establecido en el capítulo III “De las adecuaciones presupuestarias de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria”.

4 SHCP (@Hacienda_Mexico), “#Transparencia Conoce los #ahorros que ha logrado el #GobiernoDeMéxico de enero a junio de 2019 en comparación con el año pasado. El dinero ahorrado se destinará a proyectos sociales que nos ayudarán a construir un México más equitativo e incluyente”. 2019, julio 2, 21:41. Tuit. Disponible en: https://twitter.com/hacienda_mexico/status/1146247685940359168?s=12

5 Diario Oficial de la Federación (julio 12, 2019), “Plan Nacional de Desarrollo 2019-2014”. Disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5565599&fecha=12/07/2019 SHCP (abril 1, 2019), Documento relativo al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 42, fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria “Pre-Criterios 2020”.

6 Al momento de escribir estas líneas el ex secretario de Hacienda, Carlos Urzúa, había publicado dos columnas de opinión en el diario El Universal explicando este proceso. Para conocer más sobre dicha polémica puede consultarse “El asunto del Plan Nacional de Desarrollo (II)”: https://www.eluniversal.com.mx/articulo/carlos-m-urzua/nacion/el-asunto-del-plan-nacional-de-desarrollo-ii

 

2 comentarios en “Presupuesto: ¿Primero los pobres?

  1. Carlos: Hay muchos pobres en México y no porque el país sea pobre, sino porque lo han empobrecido sus propios gobernantes y para allá va también la 4T, pues con repartir el dinero de los contribuyentes como programas, argumentando que primero los pobres, no es la forma de quitarlos de la jodidez; hay que crear nuevas fuentes de trabajo, conjuntamentre on el sector privado e industrializar al país y otras estructuras de las cuales carecemos, solamente así realmente se combate la pobreza ancestral de México, combate que, lamentablemente, tiene que ser generacional, tres, cuatro o cinco generaciones cuando menos. Vale.

  2. Carlos: Para combatir la corrupción, la impunidad y la pobreza, necesitamos cuatro o cinco generaciones y crear fuentes de trabajo, conjuntamente con el sector empresarial, industrializar al país y elevar, sobre todo, el nivel cultural del pueblo bueno y sabio; México ha padecido una pobreza ancestral, el problema no es nuevo, solo que… México no es pobre, lo han empobrecido sus gobernantes y al parecer, seguimos por la misma ruta con el gobierno de la 4T. Vale.