Si algo distingue al nuevo gobierno de sus predecesores es su visión sobre el papel del Estado en sectores estratégicos. Particularmente el energético. Para el presidente Andrés Manuel López Obrador el Estado no puede simplemente dictar las reglas del juego y regular el mercado, sino que debe ser el actor central y preponderante de este sector. Los gobiernos anteriores entendían su papel como los garantes de las instituciones necesarias para propiciar la creación de un mercado1 eficiente. El nuevo gobierno, por convicciones ideológicas, ve al Estado como el único jugador que debe haber en un sector estratégico como el eléctrico.

Ilustración: Víctor Solís

Siendo congruente con esta visión, el nuevo gobierno ha decidido desmantelar el marco institucional creado por gobiernos anteriores y recentralizar el sector eléctrico en torno a la Comisión Federal de Electricidad. Más allá del modelo o visión ideológica que se prefiera, la realidad es que el país enfrenta déficits de capacidad en generación y transmisión que, aun con un crecimiento económico magro, requerirán grandes inversiones en la próxima década. En este tema, como en la mayoría de sus proyectos, el presidente enfrenta una disyuntiva entre sus convicciones ideológicas y sus promesas de campaña. ¿Puede el gobierno mexicano invertir lo que necesita el sector eléctrico por su cuenta al mismo tiempo que rescata Pemex y universaliza programas sociales sin aumentar impuestos o endeudarse?

La disponibilidad de fuentes de energía confiable y a bajo costo es fundamental para cualquier proyecto económico. La disponibilidad limitada y los altos precios de la electricidad han sido un lastre para la competitividad del país. Una encuesta a inversionistas extranjeros y empresarios nacionales realizada en 2015 por el banco de inversión Morgan Stanley, identificó los costos de la electricidad como el tercer mayor impedimento para la inversión en México. 

Incluso con un crecimiento económico mediocre, México requiere de grandes inversiones en generación y transmisión de electricidad durante la próxima década. El crecimiento de la demanda de hogares e industria requiere ampliar de forma significativa la capacidad de generación y transmisión del sistema eléctrico. De acuerdo con el Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (PRODESEN) 2018-2032, es necesario duplicar la capacidad instalada de generación de energía en los próximos 10 años. Esta inversión, sumada a los requerimientos en transmisión y distribución, se estima en dos billones de pesos en los próximos 10 años.2 Casi el 9% del PIB de 2018.

 Los gobiernos anteriores, quizá de forma pragmática ante la escasez de recursos fiscales, buscaron liberalizar el sector eléctrico para atraer esta inversión. Desde la apertura a los productores independientes en 1992, hasta la creación de un verdadero mercado como resultado de la reforma energética, las administraciones anteriores entendían el papel del Estado desde la creación de instituciones. Se asumía que para que existiera un mercado eficiente era necesario “un sistema legal bien especificado, un tercero imparcial, el gobierno, para hacerlo cumplir, y una serie de actitudes hacia los contratos y el intercambio que alienten a las personas a realizarlos a bajo costo”.3

La Secretaría de Energía era la encargada de diseñar la política energética de México y dependía del Poder Ejecutivo. A través de dos organismos autónomos, el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE), se definían las reglas del juego. El primero, un órgano público descentralizado, llevaba el control operativo del mercado eléctrico y determinaba los precios del mercado mayorista. El segundo, la CRE, otorgaba los permisos para poder operar en este mercado y determinaba sus reglas de operación. La CFE dejaba de tener un monopolio en generación y comercialización, volviéndose un productor más a través de seis empresas de generación, pero manteniendo un monopolio en transmisión y distribución.

Los planes de desarrollo para cumplir con la demanda energética pronosticada buscaban minimizar costos y optimizar la confiabilidad y eficiencia del sistema. Estos planes apostaban por la ampliación de la capacidad de generación a través de una conjunción de grandes ciclos combinados a base de gas natural y energías renovables, principalmente eólica y solar fotovoltaica. La CFE participaría en este mercado operando como una (o seis) empresa(s) que podía invertir en centrales de generación y vender la energía que generara al mercado o a través de contratos bilaterales que podría adjudicar en las subastas de largo y mediano plazo.

Las plantas de ciclo combinado a base de gas se han vuelto una de las principales fuentes de electricidad en el mundo, al ser las más eficientes por dólar invertido y las menos contaminantes de las fuentes fósiles. México cada vez produce menos gas y dependemos del gas importado. Sin embargo, esta tecnología presenta una gran oportunidad para México por la disponibilidad de gas barato y abundante al norte de nuestro país. A partir de la “revolución” del shale gas, Estados Unidos y, particularmente Texas, se volvió el mayor productor de gas en el mundo. Para poder traer este gas a México la CFE licitó una serie de gasoductos que abastecerían de gas natural barato a México ante la caída de la producción nacional.4 El más importante de éstos, de Texas a Tuxpan por vía marina, permitiría aumentar en casi 50% la capacidad de impostación y llevar el gas al centro y occidente del país. Hoy este ducto, aunque ya está terminado y listo para operar, no está abasteciendo de gas a México ya que la CFE solicitó un arbitraje para modificar las cláusulas del contrato.

Por otro lado, estos planes buscaban incentivar la inversión de privados en energías renovables, principalmente eólica y solar, a través de las subastas de largo plazo. Esto no sólo permitiría cumplir con las metas de energías limpias de los acuerdos de París (COP 21), sino que buscaba capitalizar las grandes ventajas naturales de México para la generación de este tipo de energía, tanto en el norte como en el sur del país. En las subastas de largo plazo, donde se vendía la generación futura de electricidad a un precio predeterminado, los generadores de energías renovables podían asegurar sus fuentes de ingreso y, así, buscar financiamiento muy favorable a largo plazo. Este esquema permitió obtener los precios más bajos para energías renovables en el mundo y comprometió más de nueve mil millones de dólares en inversión para nueva capacidad de generación.

Uno de los errores más importantes del gobierno anterior fue prometer que la reforma energética bajaría el precio de la electricidad para los consumidores en el corto plazo. Lo que buscaba ese modelo era incentivar la inversión por parte de privados. A través de la inversión los precios de generación eventualmente bajarían. Pero estos ahorros servirían para reducir el costo que paga el Estado mexicano para subsidiar la luz antes de verse reflejados en las tarifas. En 2018 el costo total del subsidio a las tarifas eléctricas ascendió a más de 80 mil millones de pesos.5

La visión del nuevo gobierno parte de una perspectiva ideológica y contradice las premisas del modelo anterior. Desde este punto de vista el papel del Estado no puede limitarse a crear las condiciones para que un mercado eficiente opere; el Estado debe ser el actor central, dirigir el sector energético y tener un monopolio sobre todos los eslabones del mercado. Los privados, si acaso, pueden participar como proveedores al Estado desde un rol marginal.

Las acciones de la nueva administración buscan recentralizar el sector en torno a la CFE. Los entes reguladores han visto mermada su autonomía a través de nombramientos políticos en sus órganos de decisión, y disminuida su capacidad de ejecución por los de recortes presupuestales y de personal. De forma simultánea, se eliminaron las subastas a largo plazo, limitando la capacidad de privados de conseguir financiamiento para grandes proyectos de inversión en energías renovables. El marco institucional dejó de existir, lo que limita las prospectivas de nuevas grandes inversiones privadas en generación de electricidad en el corto plazo.

La apuesta de la nueva administración es que sea el propio gobierno, a través de la CFE, quien haga las inversiones en generación y transmisión de electricidad. El PRODESEN 2019-2033, que plasma la visión y planes del nuevo gobierno, empieza por denunciar la reforma energética y anuncia una nueva política energética basada en la defensa de la soberanía y el fortalecimiento de la CFE.6 En este plan queda de manifiesto que las nuevas inversiones en generación correrán a cargo de la CFE entre 2019 y 2025, y estará enfocado en centrales de ciclo combinado, cogeneración y geotérmicas. Los proyectos de energías renovables se abandonan hasta 2023, poniendo en riesgo el cumplimiento de las metas del Acuerdo de París. Para financiar estas inversiones de la CFE se ha mencionado el uso de Proyectos de Inversión de Infraestructura Productiva con Registro Diferido en el Gasto Público (Pidiregas), un instrumento de deuda difiere el impacto presupuestal y traslada los riesgos de inversión al Estado.

Ante este panorama la gran interrogante es si el Estado mexicano puede o no hacer frente a las necesidades apremiantes de inversión que el país requiere. Ya sea por el compromiso fiscal que esto pudiera implicar o, por credos ideológicos, los gobiernos anteriores optaron por abrir el sector y esperar a que las fuerzas de mercado fueran las que atrajeran los montos de inversión requeridos tanto en generación de electricidad como en distribución de gas natural. La nueva administración piensa que el Estado es quien debe hacer frente a estas necesidades. Su apuesta es que la CFE pueda invertir una gran cantidad de recursos de forma eficiente en los próximos años.

El credo nacionalista y estatista empieza a tener consecuencias reales como la escasez de gas natural: un insumo básico para la generación de electricidad y para el sector manufacturero. La solicitud de arbitraje iniciada por la CFE contra Infraestructura Energética Nova (IEnova) y TC Energía (antes TransCanada), cuyos contratos el presidente y el director de la CFE consideran leoninos, tiene al país en una crisis de desabasto de gas natural. Durante 2019 el nivel de empaque del Sistema de Transporte y Almacenamiento Nacional Integrado de Gas Natural ha estado prácticamente todos los días por debajo del nivel mínimo operativo.7 Esto ha llevado a declaraciones de emergencia y apagones en las penínsulas de Yucatán y Baja California. Se reporta falta de gas natural en estados como Durango y Jalisco, lo que empieza a afectar la actividad industrial. El retraso en el inicio de operación de este ducto está impidiendo que México cuente con gas natural barato y limpio, y ocasiona que sigamos usando gas licuado importado por barcos (LNG), mucho más caro o combustóleo y diésel para la generación de electricidad.

Estos cambios, como era de esperarse, han desestabilizado al sector en los últimos meses. Ante la incertidumbre sobre el papel de los privados en el nuevo arreglo institucional, la inversión en generación de energía está detenida. Las inversiones que estaban planeadas y que cuentan con contratos de largo plazo siguen adelante, pero no se vislumbran grandes inversiones ante la falta de certeza. Al mismo tiempo, la red de transmisión nacional está saturada, limitando la capacidad del sistema de compensar desequilibrios en el suministro de electricidad del país y de incorporar nueva capacidad hacia adelante.

La falta de inversión y la escasez de gas se traducirán en menos electricidad y cada vez más cara. Esto lo terminaremos pagando todos los mexicanos, ya sea a través de mayores tarifas o un mayor subsidio pagado con nuestros impuestos. Una vez más el presidente está ante la oportunidad de corregir el rumbo y tomar decisiones con base en evidencia, y no ideología. Si esto no sucede, la crisis del sector eléctrico tendrá aún más consecuencias sobre la economía y el bienestar de los mexicanos.

 

Jorge Andrés Castañeda
Analista en temas económicos.


1 Douglass C. North (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press.

2 PRODESEN 2018-2032.

3 North, op. cit.

4 Adrián Lajous, “Gas natural: un problema de seguridad energética”. Disponible en: https://www.nexos.com.mx/?p=39327

5 PEF 2018, a través del Ramo 2 se ejercieron 81 mil millones de pesos en subsidios a las tarifas eléctricas.

6 PRODESEN 2019-2033.

7 Prontuario Estadístico Sener, julio 2019. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/476181/Prontuario_julio_2019.pdf