El gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador recientemente presentó, por conducto del director general de Petróleos Mexicanos (Pemex), el plan de negocios que la empresa desplegará hasta el año 2024. Dicho instrumento quinquenal es la hoja de ruta que guiará la actuación de la paraestatal en un escenario de falta de liquidez, endeudamiento desmesurado y enormes requerimientos de inversión para frenar la caída de la producción petrolera. Lo más relevante: el manejo de la crisis en Pemex resulta fundamental por los riesgos que implica para las finanzas públicas, en cuanto columna vertebral del Estado.

Ilustración: Víctor Solís

Esta consideración pretende repensar el plan de negocios de Pemex desde sus consecuencias fiscales para el Estado. Hasta ahora las decisiones del presidente López Obrador respecto a Pemex resultan cuestionables, cuando no irresponsables; sobre todo a la luz de una agenda presidencial de políticas públicas cuya aspiración progresista pasa necesariamente por construir las bases de una hacienda pública sostenible en el largo plazo.

 

El plan de negocios parte de la premisa de que la elevada carga fiscal es el principal problema de Pemex. Durante tres décadas la renta petrolera generada por la paraestatal contribuyó a financiar entre 30% y 40% del presupuesto gubernamental. La estructura monopólica y de propiedad estatal al servicio del gobierno en turno constituyó el mecanismo idóneo para imponer a Pemex una política de extracción de rentas que se convirtió en la garantía de estabilidad de las finanzas públicas. El equilibrio hacendario fue cimentado a costa de la producción petrolera, sacrificando tanto la construcción de instituciones tributarias fuertes, como una estrategia alternativa de negocios con base en criterios de empresa pública productiva.

Como consecuencia de esta voracidad fiscal Pemex se ha visto obligada a pagar al erario público, durante más de dos décadas, más de 100% de sus utilidades por concepto de derechos e impuestos. Ello ha sido obstáculo para que Pemex cuente con liquidez suficiente para atender sus operaciones, requerimientos de inversión, créditos y obligaciones laborales, por lo que la empresa se ha apalancado desmedidamente para salir del paso.

Pese a que, en 2013, el sector hidrocarburos se abrió a la inversión bajo un régimen de mercado regulado con relativa competencia, a fin de amortiguar el colapso de la producción petrolera y sustituir las fuentes de ingreso para el Estado, la reforma energética aterrizó junto con la caída de los precios internacionales del crudo. Desde 2014 hasta 2019 la renta petrolera ha representado en promedio sólo un 20% del presupuesto federal.

Por tal motivo el plan de negocios contempla un paquete transitorio de alivio fiscal. El gobierno federal concederá a Pemex un esquema de apoyos por un plazo de tres a cuatro años, bajo la modalidad de: 1) inyecciones de capital; 2) una reducción gradual de su carga tributaria; 3) la migración de algunas asignaciones para explorar y extraer hidrocarburos hacia contratos, pues éstos gozan de un régimen menos gravoso. Una vez aplicadas estas medidas de rescate, señala el plan, Pemex podrá satisfacer la inversión requerida y potenciar su producción desde 2020 en adelante, alcanzando niveles de hasta 2.6 millones de barriles de crudo diarios en 2024.1 Lo anterior a fin de que Pemex retribuya al tesoro público con una mayor renta petrolera a la actual.2

Más allá de cálculos optimistas, la vulnerabilidad del rescate planteado en el plan de negocios radica en la naturaleza paliativa de las medidas de favor fiscal otorgadas a Pemex. No hay visos, en tal programa, que sugieran una reforma fiscal en puerta para afrontar de manera integral la caída de los ingresos petroleros, desde el eje tributario del Estado. Sorprende la ingenuidad del plan de negocios, al disponer que la renta petrolera que deje de ingresar a las arcas públicas durante el rescate, será compensada por los ingresos que Hacienda recaude por el combate a la evasión y elusión fiscal.

La rehabilitación de Pemex resulta imposible sin un esfuerzo tributario acorde a la magnitud que tal rescate representa para las finanzas públicas. Aquí unos datos que ilustran la dimensión del reto recaudatorio. Entre 2000 y 2012 los ingresos tributarios como porcentaje del producto interno bruto (PIB) promediaron en México un 12.2%. Esta razón se incrementó hasta niveles de 16.6% y 16.2% para 2016 y 2017, respectivamente. Sin embargo, el aumento de este indicador pudo obedecer tanto a la reforma tributaria del sexenio pasado, como a la caída del precio del petróleo en 2014. Aún así, México sigue en el último lugar de la OCDE en recaudación como porcentaje del PIB, cuyo promedio entre los países miembros fue de 34.2% en 2017.3

Todo indica que el salvamento de Pemex continuará ejecutándose mediante reasignaciones y recortes a un presupuesto federal que debería destinarse a funciones de gobierno y servicios públicos de suma relevancia. El plan de auxilio para Pemex guarda silencio sobre posibles vías —que no sean paliativas— para suprimir la lógica extractiva y de monopolio estatal que le han impuesto por décadas: una semiprivatización de su capital social, por ejemplo. Es claro que las transferencias de dinero público, anticipadas en el plan de negocios, fijarán un precedente para aplicarse recurrentemente. En un entorno sin contrapesos efectivos, el riesgo es que estas medidas de excepción se vuelvan regla general.

Así, el plan de negocios confirma la disposición gubernamental de abrir más el boquete en las arcas públicas. Peor aún, el 31 de julio de 2019 trascendió en medios que el Ejecutivo federal —por conducto de Hacienda— dispondría de 120 mil millones de pesos del Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios (FEIP).4 Si bien esta medida no fue incluida en el plan de negocios, pues versa sobre un mecanismo previsto para compensar una caída en los ingresos del gobierno federal, su función estabilizadora sobre la hacienda pública podría leerse como una vía indirecta para rescatar a Pemex a expensas del presupuesto del Estado. Visto a la inversa, el gobierno utilizará el FEIP para reemplazar la renta petrolera que proyectaba recibir, pero que ya no ingresará en la magnitud esperada, dada la caída de la producción de Pemex y las medidas de estímulo decretadas a su favor.

En un texto anterior quien suscribe advertía los riesgos de utilizar el FEIP para cubrir parte de la deuda de Pemex.5 Ello implicaba modificar la Ley Federal de Presupuesto y las reglas de operación del FEIP, lo que forzaba al gobierno a pasar por el Congreso. Aunque la coalición gobernante no habría enfrentado un contrapeso parlamentario significativo, esta reforma la habría expuesto a una crítica letal por parte de la oposición. Salvo por estas distinciones jurídicas y el costo político colateral a ellas, al final del día el empleo el FEIP —en ambas modalidades— tendría un impacto consolidado similar en las finanzas públicas.

Finalmente, está el tema del costo financiero de rescatar a Pemex a través del tesoro público. La rehabilitación de Pemex con cargo exclusivo a recursos presupuestales y sin nuevas fuentes de ingreso que compensen tal descalabro tendría dos repercusiones de índole crediticia: por un lado, debilitaría la capacidad de pago del Estado para honrar la “deuda soberana”; y por otro, incrementaría el costo para el Estado de acceder a nuevas líneas de crédito.

 

La deuda de Pemex asciende hoy a 15% del PIB mexicano, lo que la ha convertido en la petrolera más endeudada del mundo.6 Así, el plan de negocios compromete una política de cero endeudamiento para los proyectos de inversión de Pemex, los cuales se financiarían —transitoriamente— con los recursos del rescate. En teoría ello permitiría a Pemex enfocarse a una estrategia de refinanciamiento de sus pasivos.

Sin embargo, lo más relevante es que López Obrador le ha adjudicado —forzosamente— a Pemex la ejecución de un proyecto de refinación que dista de ser rentable. Esta decisión —basada en consideraciones de seguridad nacional y autosuficiencia energética— impediría que Pemex concentrara recursos en su negocio más productivo: la explotación de crudo. Luego, cabe preguntarse: en términos de ley, ¿debe Pemex operar conforme a una lógica de empresa productiva, o bien ejecutar la política energética del gobierno en turno?

A fin de neutralizar las presiones de deuda e inversión que la refinería de Dos Bocas ocasionaría al balance financiero de Pemex, el plan de negocios prevé que este proyecto de infraestructura sea sufragado con las aportaciones de capital del rescate —es decir, un proyecto financiado por el gobierno federal y no por Pemex—. Empero, el plan omite considerar los riesgos inherentes a dos señales preocupantes. Primero, Pemex no construye refinerías desde 1979. Segundo, el fallo que declaró desierta la licitación para ejecutar la refinería de Dos Bocas, cuando la oferta de las especialistas invitadas no satisfizo los requerimientos costos y tiempos del gobierno. Existe un principio general de derecho que reza: “nadie está obligado a lo imposible”. No se entiende cómo las finanzas públicas de México podrían estar exceptuadas de esta máxima de realismo elemental.

Finalmente, el plan de negocios no dice nada sobre retomar las alianzas estratégicas. Este mecanismo permitiría a Pemex asociarse con operadores más experimentados para que éstos absorban el riesgo —financiero, operativo y tecnológico— en los campos que la paraestatal no puede explotar por sí sola. Si bien la decisión de activar este tipo de licitaciones está en la órbita del Ejecutivo federal —vía la Secretaría de Energía y la Comisión Nacional de Hidrocarburos, en el ámbito de sus competencias—, no hay pistas sobre su reanudación. Al contrario, el plan busca maximizar la producción de hidrocarburos en campos terrestres y aguas someras. Aunque esta decisión es comprensible desde una óptica de contención de riesgos, en escenarios sin socio para Pemex, el plan bien pudo haber sugerido la disposición de encontrar socios para yacimientos con un mayor potencial de reservas, sujeto a la condición de que proceda la autorización administrativa respectiva.

Lamentablemente, el plan de negocios se conforma en atraer inversión privada a Pemex con sólo 20 “contratos de servicios integrales para exploración y extracción”, mismos que ya existían antes de la reforma energética de 2013. De este modo, el plan de negocios deja de lado el uso de vehículos más atractivos para el capital privado como las licencias: un modelo contractual que otorga al operador asociado un paquete de derechos de explotación más robusto sobre el recurso extraído.

 

El plan de negocios de Pemex documenta un contexto institucional carente de contrapesos parlamentarios frente a una presidencia que pretende concentrar todo el poder público. Resulta extraño que —con excepción del decreto presidencial del 30 de mayo de 2019— las acciones gubernamentales para rescatar a Pemex fueran anunciadas vía el plan de negocios, sin sustentarse paralelamente en los instrumentos jurídicos correspondientes. Ciertamente, quizá haya que esperar la entrega del paquete fiscal y el proyecto de presupuesto de egresos 2020 para analizar tal normativa a detalle. Empero, dichos actos jurídicos son competencia del titular del Ejecutivo federal y el Congreso, por lo que no tendrían por qué anticiparse en el plan de negocios de una empresa —independientemente de la propiedad estatal de la misma—. De lo contrario es como si la aprobación legislativa de tales medidas estuviera descontada de antemano.

La hoja de ruta de Pemex confirma otra sospecha: la confusión desaseada de las esferas de competencia del Estado, sin una debida separación de sus funciones en cuanto rector, fisco y empresario del sector hidrocarburos. Al analizar este instrumento programático no sabemos si sus argumentos atienden a la voz del consejo de administración, del Ejecutivo federal o de las secretarías de Energía o Hacienda. Lo mismo se critica la regulación asimétrica impuesta a Pemex en razón de su dominancia en el mercado midstream,7 que se discurre sobre política energética desde una óptica de soberanía y seguridad nacional; así como se contemplan proyecciones financieras, rematando con acusaciones políticas.

 

El plan de negocios de Pemex es todo menos un negocio. Este instrumento visualiza a Pemex como cualquier entidad administrativa que el Ejecutivo federal puede conducir a discreción. Lo peor: aun considerando a Pemex como un cuerpo burocrático más, el plan falla en minimizar los riesgos que su rehabilitación importa para su único accionista: el Estado. El “nudo gordiano” de Pemex sigue pendiente: la inserción de un control efectivo a la voracidad fiscal e interferencia política del gobierno en turno, a fin de garantizar una lógica de negocio al servicio de la nación y no sólo de la elite gobernante. Tales contrapesos en Pemex podrían alcanzarse mediante una privatización parcial de su capital social, misma que además fortalecería la salud financiera de la compañía sin castigar las finanzas públicas, e incentivaría la consolidación de instituciones tributarias sólidas.

El plan de negocios prueba que el desafío de Pemex es político antes que técnico. Este instrumento de planeación es incompatible con una racionalidad de negocio o de responsabilidad con el devenir institucional del Estado. La ruta de López Obrador para Pemex tiene lógica, sin embargo, bajo una finalidad de concentración del poder público desde una plataforma clientelar dirigida a preservar las riendas del Estado, aunque sea para desmontarlo. Las democracias no son infalibles como mecanismo de decisión política y su pedagogía podría ser dolorosa. Ojalá 2024 no sorprenda a esos 30 millones de votos con la resaca de una amarga realidad ante el posible naufragio de esa nave que nos transporta a todos como comunidad política, restando sólo escombros y ruinas por tripular.

 

Armando David Rodríguez Maldonado
Doctor en derecho por la Universidad de California, Berkeley, y abogado por el ITAM.


1 Pemex, Plan de negocios de Petróleos Mexicanos y sus empresas subsidiarias 2019-2024, versión pública del 17 de julio de 2019, p. 186.

2 Ibíd., pp. 170-172.

3 OCDE, “Revenue Statistics 2018-Mexico”, OECD Centre for Tax Policy and Administration, 2018.

4 Zenyazen Flores, “Hacienda usará del Fondo de Estabilización 120 mil mdp para nivelar ingresos”, El Financiero, Sección Economía, 31 de julio de 2019.

5 Armando David Rodríguez, “El rescate de Pemex: Una tercera vía”, nexos, versión en línea, 18 de julio de 2019, disponible en https://www.nexos.com.mx/?p=43454

6 “States of disarray: Latin America’s state-run oil giants are struggling”, Business Section, The Economist, 13 de junio de 2019.

7 Transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos y petrolíferos.

 

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