La burocracia mexicana es notoria por su ineficacia y opacidad. Vivimos con una “burocracia de baja confianza”, en la que el acceso a los servicios públicos se da a partir de procesos poco confiables y con niveles de control excesivos. Quizás el mayor daño es que la disfuncionalidad burocrática puede exacerbar la desigualdad social y la desconfianza de los ciudadanos en el gobierno. Aun así, los esfuerzos para mejorar los servicios públicos y reducir cargas administrativas son muy limitados. Independientemente de quién ocupe la presidencia en el próximo gobierno, este tema debería ser una preocupación principal si queremos construir un país más justo y tener un gobierno más eficiente.

Ilustración: Víctor Solís

 

Tiberio, una persona de origen humilde, refiere que siempre soñó con hacer “algo más que pastorear y ordeñar vacas”. Al enterarse de que el gobierno ofrecía apoyos para microempresas solicitó uno de 100 mil pesos para ampliar la cocina económica que tenía su madre y transformar el establecimiento en un restaurante más grande, que les permitiera obtener mejores ganancias. Unos meses después pudo abrir su restaurante “La mal querida”. Pero el gusto no le duró demasiado ya que, poco después de la inauguración, Tiberio recibió un oficio de “requerimiento de obligaciones omitidas”. El documento señalaba que las notas de compra del refrigerador y la vajilla que Tiberio había enviado no cumplían con un requisito fiscal: la inclusión de las garantías correspondientes para comprobar que estos utensilios eran nuevos. Tiberio no fue informado claramente sobre este requisito, y ya había tirado esos papeles a la basura.

Ante la falta de respuesta por parte de Tiberio un servidor público acudió a verificar si el restaurante funcionaba de manera correcta. Pudo constatar, en palabras de Tiberio, que “tenía cinco mesitas, dos meseros, una cocinera, había comprado la vajilla nueva y un refrigerador grande, pero el funcionario insistía en obtener las facturas con las garantías”. El verificador sólo estaba enfocado en obtener papeles ya no existentes. Casi un año después el instituto que le otorgó el apoyo a Tiberio inició una demanda para obtener la devolución íntegra de los 100 mil pesos. Tiberio, angustiado, pidió un abogado municipal. No comprendía por qué dos años después tenía que regresar dinero que ya había gastado: “No entendí cómo después de que ya me habían dado el dinero y vieron que mi restaurante estaba funcionando, todavía me demandaron con un juicio que me costó muchas horas de preocupación y angustia […]. Nunca volveré a pedir ayuda al gobierno”.

Formalmente hablando, Tiberio no cumplía con las condiciones estipuladas para los beneficiarios del programa. Sin embargo, las acciones emprendidas por el fondo fueron irracionales y contraproducentes. Por un detalle administrativo Tiberio se enfrentó a potenciales gastos mayores, su movilidad social y empresarial estuvieron en juego, y la situación le provocó miedo y frustración. Si lo vemos del lado del gobierno, notamos que una importante cantidad de recursos públicos se desperdiciaron (gastos en litigios, papel, capital humano, transporte) y los objetivos de política pública del programa social no se cumplen (la creación y consolidación de proyectos productivos).

El caso de Tiberio no es aislado. En los seis años de la administración en turno cerca de 13 mil microempresarios sufrieron el mismo problema.1 Cada caso es un negocio y un mexicano frustrado. Por su parte, el gobierno al litigar miles de asuntos probablemente obtuvo como resultado sólo una mayoría de fondos perdidos, ya que es imposible reclamar dinero que ya fue ejercido por personas con muy limitada solvencia.

 

La burocracia es un tema que casi nunca se aborda en el debate público, aunque casi todos nosotros tenemos una historia no muy diferente a la de Tiberio. Si hablamos de burocracia casi siempre es en términos caricaturescos: burócratas indiferentes, trámites opacos y tratamiento impersonal. Sin embargo, una burocracia que funciona bien es indispensable para construir un Estado de derecho en el que los ciudadanos pueden confiar en la igualdad de trato y en el acceso a sus derechos. La burocracia puede ayudar a “nivelar la cancha” en el plano social. Lamentablemente, las experiencias burocráticas de los mexicanos indican, en general, algo muy distinto. Aunque sus derechos son firmemente establecidos en las leyes del país, eso no significa que pueden disfrutarlos en sus diversos encuentros con el Estado.

Las cargas y barreras administrativas son mucho más que sólo una molestia. Las barreras innecesarias —como un exceso de papeleo, tiempos de espera y visitas múltiples a ventanillas para hacer un trámite— causan costos materiales para el ciudadano individual, pero también para la sociedad en general.2 Los largos tiempos de espera, el esfuerzo de aprender cómo acceder a un sistema y las pérdidas de beneficios u oportunidades se convierten en costos colectivos, como lo son las barreras para el emprendimiento, el impacto negativo en la productividad económica y la falta de eficiencia en el gasto público. Además, las fallas estructurales en la entrega de servicios públicos conducen a costos inmateriales. La justicia y la equidad social, la participación social y política, y la confianza en el gobierno están fuertemente ligadas a la capacidad del Estado de relacionarse con sus ciudadanos en una manera justa, igual y responsiva.

Más importante aún, la “exclusión administrativa”3 —elegibilidad formal que sin embargo no conduce al acceso de bienes y servicios públicos— afecta desproporcionadamente a los ciudadanos con bajos niveles de capital financiero, social y humano.4 Si pensamos en un país como México, con altos niveles de desigualdad económica —quizá de los más altos del mundo—,5 la importancia de contar con una burocracia que funcione como “ecualizador social” no debe ser subestimada. Algunos ejemplos que explican los diversos niveles de “exclusión administrativa” entre diferentes grupos sociales incluyen los costos financieros de un trámite gubernamental, los tiempos de viaje, la falta de familiaridad con un programa o proceso gubernamental, así como el no tener una cuenta bancaria o una identificación oficial, o bien, no tener la posibilidad de tomarse algunas horas de trabajo para realizar trámites.

 

En la historia de Tiberio y en miles más en todo el país6 se pueden observar varios elementos problemáticos en la experiencia burocrática ciudadana:

• Opacidad y falta de respuesta/responsabilidad: los procesos y las organizaciones son inaccesibles e incomprensibles.

• Irracionalidad y legalismo: las reglas internas y el control tienen prioridad sobre —y poca conexión con— las consecuencias sociales.

• Discrecionalidad y desatención: la burocracia responde a los privilegios sociales o a la movilización colectiva en la misma medida que a los procedimientos.

• Retrasos y jerarquías: las formalidades obstaculizan los resultados sociales y la eficiencia.

• Formalismo y fragmentación: la falta de coordinación y cooperación interinstitucionales deja a los ciudadanos atrapados entre procesos irreconciliables.

A menudo los trámites o procesos burocráticos son impredecibles y poco fidedignos para los usuarios de servicios públicos. Lo que puede parecer como un procedimiento diseñado cautelosamente, un sitio web gubernamental funcional, un trámite exitoso o una ley formulada claramente pueden verse frustrados por una gran variedad de razones. Entre otras, podemos mencionar el uso disfuncional de la tecnología, reglas estrictas y no justificadas, falta de coordinación entre agencias gubernamentales, procesos mal diseñados, irresponsabilidad e indiferencia de los servidores públicos, entre otras barreras administrativas. Éstas suelen ser deliberadas, ya que buscan evitar usos ilícitos de servicios o la sobrecarga de organizaciones gubernamentales con fondos insuficientes.

La burocracia mexicana —y, por extensión, otras burocracias en países similares— es una “burocracia de baja confianza”, caracterizada por el difícil y poco fidedigno acceso a bienes y servicios públicos, así como altos niveles de control sobre los usuarios y servidores públicos. Esta clase de burocracia puede encontrarse en cualquier lugar en que los ciudadanos y el Estado interactúan a través del cumplimiento de derechos y obligaciones —desde los servicios de salud, hasta los servicios municipales y escuelas públicas— donde estos derechos y obligaciones son sujetos de procesos poco confiables e impredecibles.

 

Las “burocracias de baja confianza” tienen dos caras. Primero, los ciudadanos no pueden confiar en las burocracias para que les garanticen derechos o les otorguen bienes y servicios de los que son acreedores. Segundo, la administración pública no confía en sus ciudadanos ni en sus funcionarios.

Las “burocracias de baja confianza” son una expresión de un contexto institucional particular. Primero, el comportamiento de los burócratas se fundamenta en una fuerte actitud legalista. Si bien muchas formas estrictas de control son deliberadas con la intención de evitar la corrupción o compensar por la falta de registros confiables, en esta cultura legalista los burócratas priorizan el cumplimiento de reglas internas por encima del servicio público. Sin embargo, es un legalismo superficial. Como es típico por la tradición poscolonial en América Latina, el formalismo y la jeraquía van de la mano con el clientelismo y la discresionalidad informal.7 Los “legados autoritarios”8 continúan afectando el funcionamiento del Estado, tanto a nivel político como en la operatividad administrativa. El servicio público administrativo mexicano no fue diseñado originalmente en términos de eficiencia o acceso universal a servicios y bienes públicos. Por el contrario, todavía está caracterizado por una colusión entre política y administración, por lealtades personales y patrocinios y por favores particulares.9

Un tercer mecanismo detrás de la “burocracia de baja confianza” es la debilidad de las capacidades organizativas. Un gran número de barreras administrativas son impuestas debido a la sobredemanda de servicios y bienes públicos —creando círculos viciosos de control y discrecionalidad—. Esto incluye pedir apoyos personales para financiar ciertos procesos administrativos (por ejemplo, comida para parientes en un hospital), introducir listas de espera o filas para manejar la demanda, y apegarse a instrucciones formales de trabajo para evadir la interacción de funcionarios públicos con ciudadanos. Además, la limitada inversión en la profesionalización del servicio público también contribuye a la supervivencia de procedimientos disfuncionales y anticuados.10

Una “burocracia de baja confianza” afecta a los ciudadanos, reforzando mecanismos y prácticas de este tipo. En general, es posible señalar tres diferentes respuestas ciudadanas:11

• Evasión: los ciudadanos eligen no interactuar con las burocracias públicas debido a la cantidad de cargas administrativas esperadas o a la falta de confianza en que van a obtener bienes y servicios del Estado. Otra forma de evasión ocurre en sectores poblacionales con ingresos económicos mayores: evitan los servicios públicos y optan por pagar servicios más confiables en el sector privado como la salud y la educación.

• Ingenio: los ciudadanos buscan métodos alternativos para obtener tratos preferenciales. Esta estrategia puede tomar diferentes formas, incluyendo el uso de “coyotes” para facilitar el acceso a servicios públicos, el ejercicio de presión colectiva (como sindicatos y elites sociales) o formas de corrupción más explicitas.

• Resignación: si no es posible evadir el contacto (por falta de recursos económicos o por mandatos imperativos) o manipular el sistema, no existe otra cosa que hacer más que aceptar las barreras administrativas como son. Paciencia y perseverancia son habilidades necesarias para lidiar con las “burocracias de baja confianza”.

 

Las “burocracias de baja confianza” son parte de un contexto cultural y administrativo amplio. México califica como una típica “sociedad de baja confianza”: sólo 12% de la población tiene confianza en “la otra persona”, de acuerdo con datos de la OCDE (2014)12 y sólo 24% tiene confianza en el gobierno.13 La confianza es baja especialmente al hacer referencias a políticos, policías, sindicatos14 y al Estado en general.15 Sin embargo, la confianza social depende de un buen funcionamiento del gobierno: los ciudadanos pueden sentirse más seguros en su interacción social cuando saben que sus derechos serán garantizados, como sus derechos de propiedad y la garantía de independencia judicial. El funcionamiento del gobierno también necesita a la confianza social. La participación política, el pago de impuestos y el cumplimiento de las leyes y normativas dependen de la confianza en las instituciones en relación con su búsqueda del interés público.

Sin embargo, las “burocracias de baja confianza” pueden verse atrapadas en un callejón sin salida: ¿cómo construir un sistema de confianza en un sistema en el que no se puede confiar? Un ejemplo de este callejón sin salida es el conocimiento general de los sobornos hacia policías de tránsito. Los agentes de tránsito participan en esta dinámica para obtener un ingreso extra a su precario salario. No obstante, en las circunstancias actuales, este tipo de prácticas son del interés de los sobornados y los que sobornan. La alternativa —que te confisquen tu auto y enfrentar un proceso burocrático oneroso— es más costosa que pagar el soborno y continuar tu día. Por lo tanto, acciones colectivas y sistemáticas son necesarias para contrarrestar ese tipo de incentivos. Eso implica una tarea para la política. Los gobiernos federal y estatales seguirán siendo incapaces de cumplir con sus promesas si no cuentan con un aparato burocrático confiable y profesional. Este obstáculo sólo se puede superar con una mayor inversión en las instituciones públicas del país.

 

Rik Peeters
Profesor-investigador en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y director de la Brigada Kafka (A.C.).

Humberto Trujillo Jiménez
Maestro en administración y políticas públicas por el CIDE.

Elizabeth O’Connor
Estudiante del doctorado en política pública y economía en el CIDE.

Pascual Ogarrio Rojas
Estudiante del doctorado en políticas públicas del CIDE.

Michele González Galindo
Maestra en transferencias tecnológicas por la Universidad de Texas y actualmente es estudiante de doctorado en políticas públicas en el CIDE.

Daniela Morales Tenorio
Subdirectora en análisis regulatorio en la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) y es maestra en administración y políticas públicas por el CIDE.


1 Solicitud de Información Pública o de Acceso a Datos Personales (número de folio 0001000059114).

2 Moynihan, D. y P. Herd, “Red Tape and Democracy: How Rules Affect Citizenship Rights”, The American Review of Public Administration, 40(6), 2010, pp. 654-670.

3 Brodkin, E-Z. y M. Majmundar, “Administrative Exclusion: Organizations and the Hidden Costs of Welfare Claiming”, Journal of Public Administration Research and Theory, 20(4), 2010, pp. 827-848.

4 Moynihan, D., P. Herd y H. Harvey, “Administrative Burden: Learning, Psychological, and Compliance Costs in Citizen-State Interactions”, Journal of Public Administration Research and Theory, 25(1), 2014, pp. 43-69.

5 http://www.oecd.org/social/inequality.htm

6 Algunas de estas historias han sido recopiladas en los Documentos de Trabajo núms. 304 y 305, CIDE, 2018.

7 Painter, M. y B.G. Peters (eds.), Tradition and Public Administration, London, Palgrave Macmillan, 2010.

8 Hite, K. y P. Cesarini (eds.), Authoritarian Legacies and Democracy in Latin America and Southern Europe, Notre Dame, University of Notre Dame Press.

9 Dasandi, N. y M. Esteve, “The Politics–Bureaucracy Interface in Developing Countries”, Public Administration and Development, 37(4), 2017, pp. 231-245.

10 Nieto Morales, F., L. Heyse, M.d.C. Pardo y R. Wittek, “Building Enforcement Capacity: Evidence from the Mexican Civil Service Reform”, Public Administration and Development, 34(5), 2014, pp. 389-405

11 Inspirado por la distinción que hizo Hirschman (1970) entre la salida, la voz y la lealtad como reacciones potenciales condicionadas por el funcionamiento de una organización.

12 http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/
8116131e.pdf?expires=1497981966&id=id&accname=guest&
checksum=C2869EF0C34E815A85220B82233F0B2D

13 http://www.edelman.com/global-results/

14 http://eleconomista.com.mx/sociedad/2016/11/27/hilan-siete-anos-bajas-credibilidad

15 67% de la población tiene poco o ninguna confianza en el Estado de acuerdo a Latinobarómetro 2015: http://www.latinobarometro.org/lat.jsp

 

Un comentario en “Burocracia de baja confianza

  1. En un clima de mutua desconfianza, construir un esquema funcional de Administración Pública, que garantice la vigencia de un estado de derecho, solo es posible con la profesionalización de los servidores públicos y la instauración de un servicio civil de carrera, lejos de los demagógicos servicios que se han tratado de imponer como el Servicio Profesional de Carrera, que solo han servido para incrementar el número de integrantes de la burocracia dorada; hace falta la creación de perfiles de puestos de acuerdo con la amplia gama de especialidades de las que se compone la Administración Pública, así como de los niveles federal,estatal y municipal, además de un sistema de información pública que permita la transparencia y rendición de cuentas. Saludos