Cinco de cada 10 pesos que la federación destina a educación son transferidos año con año a los gobiernos estatales para cubrir las necesidades básicas de la población en materia educativa y contribuir a la disminución de las asimetrías en la participación de las entidades en el presupuesto educativo. Esto es así desde que en 1998 se incorporaron al Presupuesto de Egresos de la Federación los Fondos de Aportaciones Federales o Ramo 33. A partir de la reforma educativa (2013) y la reforma fiscal (2014), impulsadas por el gobierno federal, dos de los ocho fondos educativos que componen el ramo y que apoyan a los estados en la gestión de sus responsabilidades educativas tuvieron cambios significativos en su operación.

Ilustraciones: Estelí Meza

 

Para el financiamiento de las nuevas responsabilidades educativas de los estados trasferidas en 1992 mediante la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), la federación les transfirió recursos a través del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB). Mediante dicho fondo, que operó de 1998 a 2014, se financió el pago de maestros, directores, supervisores y personal administrativo federalizado de las escuelas de educación básica (preescolar, primaria, secundaria) y normal quienes pasaron a ser responsabilidad de los gobiernos estatales producto del ANMEB.

La operación del FAEB presentó graves problemas e irregularidades desde su creación, destacando: la discrecionalidad en los criterios de su asignación por una fórmula de distribución que reiteradamente no se cumplió; la existencia de una doble negociación salarial entre el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y el gobierno federal y de los estados (que derivó en presiones sustantivas a las finanzas públicas en particular de las entidades federativas); y el pago indebido a personal que no estaba frente a las aulas, como fue el caso de los comisionados sindicales y administrativos y de “aviadores”. A esto se suma el uso del fondo para rubros ajenos al educativo por parte de las autoridades estatales y el incumplimiento de pagos obligatorios a terceros como las cuotas de seguridad social del magisterio que se le descontaron al personal pero que diversos gobiernos estatales no entregaron en su totalidad al ISSSTE.

Estos problemas, que habían sido ampliamente documentados por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y diversos medios periodísticos, fueron confirmados por los resultados del Censo de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial (CEMABE) realizado en 2013. Al analizar dicho censo se encontró que alrededor del 10% de la nómina educativa de los estados presentaba irregularidades, con un costo al erario que oscilaba entre 16 mil millones y 51 mil 486 millones de pesos al año.1 Para dimensionar dicho dispendio presupuestal es necesario recordar que ocho de cada 10 pesos que se destinan a educación corresponden al pago de la nómina, por lo que los pagos indebidos representaron al menos 7.6 veces lo que se destinó en un año a la capacitación docente o a seis veces el monto programado para mejorar la infraestructura educativa.

Con el fin de resolver la fuga masiva en los recursos de la nómina educativa federalizada en 2014 el Congreso aprobó la iniciativa presidencial para centralizar su pago a través del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE). Mediante dicho fondo se financian cerca de un millón 800 mil plazas del servicio público de educación básica y normal, a través de pagos directos al personal por parte de la Secretaría de Educación Pública (SEP), institución que —junto con la SHCP— verifica el registro de la nómina educativa enviado por las autoridades estatales. Sólo el personal reconocido legalmente en los convenios de coordinación entre gobierno federal y los estados debe recibir un pago.2

El FONE buscó eliminar los espacios para el mal uso que las autoridades habían hecho del presupuesto para la nómina educativa, al tiempo que al terminar con la doble negociación salarial y sustituirla por una negociación nacional única, se prometió reducir las crecientes presiones en las finanzas públicas estatales. Se anunció que se crearía un tabulador que ordenaría la diversidad de prestaciones que las distintas secciones del magisterio habían obtenido a lo largo de los años desde la descentralización de 1992. Sin embargo, al finalizar el sexenio las diferencias sustantivas entre prestaciones que recibe el magisterio a lo largo del país continúan sin que se vislumbre una vía factible para su posible homologación.

Con el nuevo fondo se buscó brindar mayor certeza de su distribución a las entidades y eliminar distorsiones que ocurrieron en la evolución del FAEB. Sin embargo, en el FONE no se consideran los esfuerzos presupuestales propios que los estados hacen para financiar sus sistemas educativos, ni tampoco se incorpora algún elemento en su distribución que considere la distribución de fondos con criterios de calidad y equidad educativas.

Entre enero de 2015 y julio de 2018 la federación ha transferido un billón 268 mil 31 millones de pesos a las entidades mediante el FONE. Aunque las autoridades federales prometieron que la creación del nuevo fondo se traduciría en “economías para el erario”, en realidad costó 9% más que lo ejercido con el FAEB en 2014 (ver infografía 1). Este incremento, que benefició a 22 entidades se debe a los pagos autorizados a docentes estatales con la nómina federal y el reconocimiento de siete mil 539 conceptos de pago como prestaciones y pagos discrecionales que fueron aceptados en las mesas de negociación que sostuvieron en 2014 autoridades federales con sus contrapartes en los estados.

A lo anterior se suman los 32 mil 901 millones de pesos que se destinaron entre enero de 2015 a diciembre de 2017 a pagos indebidos a comisionados sindicales (900 millones de pesos) y los pagos no regulados a comisionados administrativos (31 mil 910 millones de pesos).3 Ello pese a que la SEP había anunciado el fin de los pagos a comisionados sindicales desde 2016. Tan sólo en la auditoría del fondo que realizó la misma SEP en 2017 se detectaron 44 mil 76 personas con plazas irregulares, con un costo anual estimado de cinco mil millones de pesos. De éstas, mil 361 plazas de maestros eran utilizadas de forma indebida pese a estar dadas de baja y 10 mil 553 personas no fueron localizadas cuando se hizo el pase de lista respectivo en sus centros de trabajo.4 Junto con las auditorías realizadas por la ASF, este ejercicio implicó un avance significativo en el ordenamiento de la nómina. Sin embargo, hasta la fecha las autoridades no han aclarado qué sucedió con las plazas usadas indebidamente y del personal no localizado, ni tampoco han informado sobre las acciones legales que iniciaron en contra de las personas que permitieron y recibieron estos pagos indebidos. 

Muchas prácticas discrecionales que ocurrían con el FAEB han sido acotadas, pero aún no se ha extirpado por completo el problema de opacidad y mal uso de los recursos destinados a la nómina educativa. Por ejemplo, no se ha reportado por completo el destino de los recursos que integran el fondo, como es el caso de un fondo compensatorio y de gasto operativo que se distribuye a los estados. En el caso de Ciudad de México, cuya nómina educativa se financia mediante recursos del Ramo 25 bajo responsabilidad exclusiva de la SEP, la autoridad educativa se ha negado reiteradamente a transparentar la información del personal pagado con dichos recursos. Esto impide conocer si realmente se ha puesto fin al pago de comisionados en la capital del país. Además, el 20% aproximado de la nómina restante, que financian los gobiernos estatales con sus propios recursos, tampoco ha sido transparentada.

 

En 2015 el Ejecutivo anunció un ambicioso plan para aumentar la inversión para la expansión y mantenimiento de la infraestructura educativa, mediante la emisión de bonos educativos con un valor de 50 mil millones de pesos a través de un programa denominado Escuelas al Cien. Dichos bonos están respaldados por los recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), del cual 54% de sus recursos se destinan a la construcción, mantenimiento y equipamiento de infraestructura física escolar para educación básica, media superior y superior. En su momento las autoridades tanto hacendarias como educativas federales subrayaron que estos instrumentos no serían deuda, sino un instrumento que potencializaría los recursos destinados a infraestructura para los graves rezagos que se observan en los planteles educativos.5

Pese a que el mecanismo de los bonos parecía innovador, para garantizar la maximización de su beneficio resultaba fundamental corregir los problemas que reiteradamente han caracterizado la política de infraestructura educativa en el país y que en su mayoría han sido señalados puntualmente por la ASF. La distribución de los fondos a los estados y el uso que los mismos hacen de los recursos no son focalizados, por lo que no se garantiza su destino para los planteles más necesitados de reparación y mantenimiento. Además, al igual que ocurrió con el FAEB, las autoridades estatales han desviado recursos etiquetados para infraestructura para el financiamiento de otros conceptos o, incluso, han juntado los recursos del FAM con otras transferencias federales, haciendo imposible el seguimiento puntual de su uso. A pesar de la tener la obligación legal de acuerdo a la Ley de Coordinación Fiscal los estados no dan cuenta de los criterios de distribución del fondo a las escuelas ni tampoco informan sobre el padrón de los planteles beneficiados. Tampoco han informado el detalle de las obras que realizan y reiteradamente no han podido hacer una comprobación correcta de las erogaciones con cargo al fondo.

La potenciación de los recursos del FAM buscó corregir algunos de estos problemas al condicionar su distribución a que los estados realizaran las obras de reparación sujetas a la ley federal de obra. Además, se estableció un mecanismo para que los proveedores recibieran sólo 30% del monto de los contratos al inicio de la obra y el resto una vez comprobada la finalización completa de la misma.

El 4 de diciembre de 2015 se hizo la primera emisión de esos certificados por un monto de ocho mil 500 millones de pesos en la Bolsa Mexicana de Valores. Se prometió que al finalizar el sexenio se habrían apoyado a 34 mil 912 planteles, beneficiando a 6.8 millones de estudiantes. Además, se estableció que el programa priorizaría a las escuelas más vulnerables. Sin embargo, a inicios de septiembre, el programa aún está lejos de las metas prometidas. Se ha logrado la disponibilidad de 39 mil 838 millones de pesos (80% de los recursos prometidos), de los que se han utilizado 33 mil 159 millones para la intervención de 23 mil 315 planteles (con la conclusión de obras en sólo 11 mil 448 escuelas). Esto es, hasta ahora se han reparado por completo 32.8% de los planteles que se habían establecido como meta a atender. De completarse en su totalidad las intervenciones en curso se alcanzará poco más del 66.8% de la meta planteada para el programa (ver infografía 2).

Es cierto que en términos comparativos se ha destinado un monto histórico para infraestructura educativa en estos años. Se ha avanzado en completar los diagnósticos de infraestructura de educación básica por parte del Instituto Nacional de Infraestructura Educativa (INIFED). La autoridad federal ha reportado en internet los diagnósticos y avances de obra. En el contexto de impulsar medidas a favor de la autonomía de gestión en las escuelas, mediante el programa se ha incorporado a los padres de familia a través de comités de obra que determinan la prioridad a atender en el plantel, a su vez que se busca impulsar su papel como actores de supervisión social para garantizar un buen funcionamiento del programa.

Sin embargo, existen diversos problemas que han mermado la eficacia del programa. Los recursos no se han focalizado en las escuelas más necesitadas. Supuestamente, se había desarrollado un índice de atención prioritaria con base en la información arrojada por el CEMABE y completada con los diagnósticos de infraestructura del INIFED. Sin embargo, la autoridad educativa no ha podido comprobar la fórmula que documente los criterios de selección de los planteles beneficiados. Tanto la ASF como el INEE han solicitado dicha información, sin que hayan obtenido respuesta satisfactoria, por lo que no puede garantizarse que la distribución de los recursos responda a criterios de necesidades de la infraestructura física educativa.6 Asimismo, el INEE ha apuntado que dicha distribución no está enfocada en los estados con mayor rezago educativo como son Oaxaca, Guerrero, Puebla, Hidalgo, Veracruz y Campeche. Cerca de 40% de las escuelas beneficiadas están en municipios de muy baja marginación. Al ser considerados fondos de los propios estados, éstos han mandado los listados de los planteles repitiendo los errores documentados en el uso deficiente del FAM. Además, las intervenciones se han concentrado mayoritariamente en educación básica con cerca de 91% de los planteles beneficiados. Sólo se han hecho intervenciones en mil 276 planteles de media superior y 723 de educación superior.7

Además, la política de Escuelas al Cien tiene traslapes con otros programas de la SEP que están orientados a mejorar la infraestructura educativa, esfuerzos que tampoco tienen un padrón confiable de beneficiarios. No sorprende que, como ha señalado la ASF, exista duplicidad de recursos en diferentes centros escolares. La carencia de información actualizada y confiable sobre los esfuerzos de infraestructura financiados por los estados junto con la ausencia de diagnósticos de infraestructura de educación media superior y superior, limitan sustantivamente la focalización de este programa y en general de los recursos para mejorar la infraestructura educativa. Además, y ahí está un talón de Aquiles fundamental de las Escuelas al Cien, no hay partidas presupuestales garantizadas para el mantenimiento de los planteles, una vez que éstos son reparados. Con 25% menos de recursos para infraestructura educativa los nuevos gobiernos estatales que entrarán en funciones tendrán márgenes más reducidos para mejorar, ampliar y mantener en buen estado los planteles públicos en sus entidades.

 

En los últimos años se han incrementado sustantivamente las auditorías y reportes que debieran servir como insumos informativos fundamentales tanto a las autoridades educativas como a los legisladores encargados de hacer las asignaciones presupuestales correspondientes para el financiamiento de la política educativa. La ASF, el INEE, el Coneval y diversos estudios académicos y de organizaciones de la sociedad civil han documentado problemas de ineficiencias, opacidad y mal uso de los presupuestos educativos.

Se han realizado esfuerzos para acotar la discrecionalidad y opacidad del uso de dichos presupuestos. Sin embargo, tanto el FONE como el programa de Escuelas al Cien han puesto al descubierto múltiples dolencias del sistema educativo que el próximo gobierno debe considerar de cara a su promesa de llevar a cabo una nueva reforma educativa. En primer lugar, las problemáticas de los programas revelan las dificultades de operar correctamente el federalismo educativo. No sólo persiste una alta dependencia de las entidades de los recursos federales que se les transfieren en la materia, sino que la forma en que éstos se distribuyen no crea incentivos para que las autoridades en los estados hagan esfuerzos mayores para asumir su responsabilidad educativa.

Si bien en ambos programas se buscó acotar los espacios de discrecionalidad en el uso de los presupuestos por parte de los gobiernos estatales, lo cierto que en el mal uso de los mismos la autoridad federal es corresponsable.

Sendos programas desnudan la incapacidad técnica y/o la falta de voluntad de las autoridades educativas en ambos niveles de gobierno para orientar la política educativa con base en la creciente evidencia generada por los estudios y auditorías a su disposición. Lamentablemente, el limitado uso de la información disponible se ha traducido en la falta de una focalización de los presupuestos educativos, de forma que realmente se atiendan a los planteles más necesitados y a aquellos localizados en las comunidades más marginadas. Esto a su vez exhibe la tensión entre los objetivos de equidad de la política educativa y las motivaciones de maximizar el número de beneficiarios posible (con sus rendimientos políticos respectivos). Los esfuerzos de infraestructura educativa se han centrado en comunidades urbanas, no necesariamente en planteles que son los más necesitados y no haciendo uso de los diagnósticos existentes —incompletos pero más robustos que antaño— de la infraestructura educativa nacional. Aquellas escuelas localizadas en comunidades de mayor marginación están generalmente en localidades rurales, dispersas, y son a las que acuden la mayor parte de los estudiantes más pobres, particularmente la población indígena en nuestro país. Una revisión sustantiva acorde a la promesa de atender a los menos favorecidos por parte del nuevo gobierno demanda que hagan un uso eficaz de los datos educativos disponibles, los actualicen y complementen para focalizar correctamente los esfuerzos de infraestructura educativa.

Tanto en la creación del FONE y del programa de Escuelas al Cien, era importante hacer uso de la información estadística de calidad, la cual se suponía se generaría a partir del CEMABE y con la operación del Sistema de Información y Gestión Educativa (SIGED). Sin embargo, en 2018 aún no se puede contar con un sistema completo y operación que brinde la información necesaria de cada uno de los planteles, sus plantillas y sus matrículas con seguimiento puntual de cada alumno en el país. Si bien las mismas autoridades han mencionado la complejidad de crear un sistema informático y robusto en materia educativa, la falta de presupuesto que le han asignado revela que más allá de las limitantes técnicas existe la falta de voluntad política para hacer una realidad este sistema de información confiable para orientar la política educativa. 

Las irregularidades detectadas en el manejo del FONE y FAM significan menos recursos para mejorar la educación de nuestro país. Menos oportunidades salariales a los maestros que sí están frente al aula. Menos escuelas con condiciones dignas para los estudiantes y dificultades mayores para cambiar las trayectorias de vida de los estudiantes que acuden a los planteles públicos de nuestro país. Mejorar la situación del sistema educativo requiere gastar más recursos pero, sobre todo, demanda que esa inversión se haga bien. A esto se suma la urgente necesidad de robustecer la transparencia, la rendición de cuentas y los controles efectivos del manejo de los recursos, a fin de que se corrijan los vicios de discrecionalidad y de corrupción en el ejercicio de los presupuestos educativos. Las futuras autoridades —educativas, hacendarias y legislativas— no pueden ignorar las lecciones que arrojan el FONE y las Escuelas al Cien.

No bastan las buenas intenciones y las promesas de mejorar las oportunidades educativas. Para alcanzar un Acuerdo Nacional para la Educación con Equidad y Calidad se requiere calibrar la política educativa con el uso informado de la evidencia acompañada de medidas que incentiven una verdadera corresponsabilidad de los niveles de gobierno en el marco de un federalismo educativo que impulse medidas para extirpar prácticas que han mermado la correcta focalización de los presupuestos en esta materia. En síntesis, sentar las bases institucionales para avanzar una agenda que brinde a la mayor parte de los mexicanos, pero particularmente a los más necesitados, una educación que sirva de palanca para la movilidad social e instrumento efectivo del combate a la pobreza y desigualdad.

 

Marco Antonio Fernández
Profesor-investigador de la Escuela de Gobierno del Tecnológico de Monterrey e investigador asociado de México Evalúa.

Noemí Herrera
Investigadora asociada de México Evalúa.


1 Marco A. Fernández, Censo educativo: Radiografía del dispendio presupuestal, Ciudad de México, México Evalúa, 2014.

2 “Ley de Coordinación Fiscal”, Diario Oficial de la Federación, México, 2016.

3 Las entidades donde se han destinado la mayor cantidad de recursos al pago a comisionados sindicales son Chihuahua, Aguascalientes, Coahuila, Hidalgo, Durango, Colima, Tlaxcala, Nuevo León y Oaxaca. Al momento de escribir este ensayo, estamos terminando un estudio detallado sobre el FONE, en el que se da cuenta de las irregularidades presentadas por entidad federativa. Dicho estudio se publicará antes de la discusión presupuestal a realizarse en diciembre de este año.

4 Secretaría de Educación Pública, Informe de Auditoría FONE, Ciudad de México, 2017.

5 Los resultados del CEMABE revelaron que en 2013 al menos 24% de los planteles de preescolar, primarias y secundarias públicas carecía de sanitarios, 31% no tenía agua corriente, 46% no contaba con drenaje y el 10% no tenía servicio de energía eléctrica. En el caso de educación media superior y superior se prometió que se haría un esfuerzo similar para levantar un censo que diera cuenta del estado que guardan los planteles de estos niveles educativos. No obstante, nunca se destinó un presupuesto para su realización.

6 ASF, Auditoría especial del programa de Escuelas al Cien Cuenta Pública 2016, Ciudad de México, 2018.

7 Datos solicitados por transparencia al INIFED. Ver también estadísticas reportadas en INEE. El estado de la educación obligatoria. Ciudad de México, INEE, 2018.

 

Un comentario en “La batalla por la nómina

  1. Desafortunadamente para el sistema educativo nacional , la inercia de los vicios de corrupción e impunidad en el manejo del presupuesto destinados a la educación, siguen vigentes es necesario erradicar la visión patrimonialista de los sindicatos y de algunas universidades que se encuentran secuestradas por intereses mesquinos de grupos políticos que solo ven a la educación como un medio para sus intereses personales o de grupo. Gracias por su artículo, Saludos.

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