Fuera de los reflectores y de los intensos debates alrededor de la reforma educativa emprendida por el gobierno de Enrique Peña Nieto, algunas acciones encaminadas a la puesta en marcha del modelo de la escuela al centro avanzaron a través del fortalecimiento de la participación social y la autonomía de la gestión escolar. Estas transformaciones fueron incorporadas en diversos instrumentos que regulan al sistema educativo nacional desde la Ley General de Educación, hasta los acuerdos secretariales. Respecto a estos tópicos, dos acuerdos secretariales destacaron por su enorme relevancia. Se trata del Acuerdo 716 que establece lineamientos para la constitución, organización y funcionamiento de los consejos de participación social en la educación y del Acuerdo 717 por el que se establecen los lineamientos para formular los programas de gestión escolar, ambos fueron emitidos en marzo de 2014 con algunos días de diferencia. Sin embargo, el Acuerdo 716 experimentó varias modificaciones durante el sexenio que implicaron derogaciones y versiones renovadas que culminaron con el Acuerdo secretarial número 08/08/2017. Por su parte, el modelo de la escuela al centro se fue construyendo conforme se organizaban consultas y foros desde el 2014 y hasta la presentación del modelo educativo para la educación obligatoria en 2017.

A pesar de que el modelo de la escuela al centro suponía una organización distinta basada en la autonomía de la gestión y la participación activa en las comunidades escolares y el sistema educativo, estos propósitos no se alcanzaron.

Ilustración: Estelí Meza

Una primera reflexión podría identificar como posibles razones a las situaciones imprevistas que se configuraron alrededor de la reforma desde sus inicios marcada por la oposición a que se concretara; el tiempo invertido en atender el conflicto magisterial; la comunicación inadecuada del carácter educativo de la reforma; la construcción tardía del modelo educativo deseado, entre otras. Pero, al pensar en la participación social y la autonomía de la gestión escolar, su fracaso estuvo anticipado desde su diseño. De nueva cuenta, quedó confirmado que los cambios no se dan sólo porque se plasmen en instrumentos normativos ni tampoco porque aparezcan profusamente en los discursos, los planes de gobierno ni en otros documentos de política educativa.

Desde el diseño se advertía la ausencia de una propuesta sólida respecto a la autonomía, la gestión y la participación social, bases del modelo de las escuelas al centro. En primer lugar, aunque el Acuerdo secretarial 716 parecía trastocar la concepción dominante de la participación social con el objetivo de simplificar y propiciar la actuación de los consejos de participación social —de construir un proyecto de participación social en la educación o fomentar la articulación entre los diferentes consejos a nivel horizontal y vertical— terminaron siendo lo que siempre ha ocurrido con este tipo de consejos: formalidades que expresan en el mejor de los casos buenas intenciones pero más allá de eso no hubo cambios en las escuelas y el sistema educativo que permitiese hacerlas realidad. No fue suficiente adjudicarles funciones a los consejos de participación social vinculadas con el impulso de la autonomía de la gestión escolar, el seguimiento a la normalidad mínima, el impulso de la cultura de la transparencia y rendición de cuentas, la promoción de mecanismos para el reconocimiento social, la difusión y el uso de los resultados de las evaluaciones docentes o el involucramiento de la comunidad en la mejora continua, porque no lograron engranar con otros cambios en el sistema educativo ya sea porque los programas educativos de la reforma tardaron en operar, el apoyo técnico-pedagógico no llegó o porque no disminuyó la carga administrativa en las escuelas. Es decir, la Secretaría de Educación Pública (SEP) no creó las condiciones indispensables para que la participación social se fortaleciera en las escuelas de educación básica.

Por su parte, el Acuerdo secretarial 717 por el que se emiten los Lineamientos para formular los programas de gestión escolar estableció las concepciones de autonomía, gestión y participación social en el espacio escolar. Como se buscaba poner las escuelas al centro del sistema educativo, este acuerdo precisó los objetivos formativos que habrían de guiar el trabajo cotidiano de las escuelas de nivel básico y que sólo se podrán alcanzar si las escuelas asegurasen una normalidad mínima de operación; se organizasen mediante la Ruta de mejora; se utilizaran los resultados de las evaluaciones de los docentes; se fomentara la participación social de la comunidad; entre otras características de una organización distinta. Con ello se pretendía que la comunidad escolar tomara decisiones según su contexto y condiciones, impulsara el aprendizaje de los alumnos, disminuyera la deserción y abandono escolar y, en general, se mejorase la calidad educativa.

En este modelo de las escuelas el actor protagónico de la autonomía de la gestión escolar es quien ocupa el cargo de director, bajo cuyo liderazgo debían ocurrir acciones tales como la administración de los recursos para mejorar la infraestructura y comprar materiales educativos, la solución de problemas básicos de operación, el impulso de condiciones de participación social hasta el fortalecimiento de la autonomía de la gestión escolar. Si bien en esta concepción de autonomía de la gestión escolar se reconocía a las diferentes modalidades de participación social o de los integrantes de las comunidades, el/la director(a) aparecía como el principal responsable de guiar, orientar, dirigir, organizar a los diferentes actores para desempeñar las múltiples tareas que les permitirán a las escuelas alcanzar sus objetivos. Dentro de esta concepción el/la director(a) también debía coordinar la evaluación interna de los docentes, concebida como una evaluación formativa y permanente que podría tener consecuencias relevantes en la permanencia, superación y reconocimiento docente.

La propuesta de la escuela al centro incorporó dos innovaciones adicionales para contribuir al derecho a la educación con calidad y equidad. La primera es el servicio de asistencia técnica a la escuela en la educación básica que comprendía el acompañamiento y asesoría del plantel educativo según sus necesidades, el mejoramiento de la supervisión escolar para reforzar su capacidad de apoyo, retroalimentación y evaluación del trabajo pedagógico. La segunda es la autonomía curricular en las escuelas, aspecto nodal del modelo educativo enmarcado por la reforma, que constituye la facultad para adaptar, según las necesidades del alumnado y del entorno, los contenidos circunscritos a cinco ámbitos: formación académica; desarrollo personal y social; nuevos contenidos relevantes; conocimientos regionales y proyectos de impacto social.

La implementación de estas acciones fue accidentada, tanto que el modelo educativo para la educación obligatoria se está implemendo hasta el ciclo 2018-2019. Esto es, buena parte de lo señalado al final se ha convertido en tareas heredadas a la administración siguiente. Así, en cuanto a la participación social, el Acuerdo secretarial 716 expresó el reto del gobierno federal para impulsar la simplificación y actuación de los consejos de participación social; aspectos que habían sido, desde su nacimiento, el blanco de múltiples críticas. Pero tampoco se cambiaron cuestiones que han impedido que dichos consejos operen adecuadamente, tales como la imprecisión de su naturaleza y razón de ser frente a otras modalidades institucionales de participación social; el diseño inadecuado para la conformación de consejos municipales y estatales; los escasos recursos para funcionar; la limitada o inexistente apertura de los consejos escolares a la participación del alumnado; la falta de voluntad y compromiso de las autoridades educativas y gubernamentales en los distintos niveles para fomentar la instalación y funcionamiento de estos consejos; la persistencia de un abigarrado y complejo diseño de su integración y funcionamiento; entre otras.

Acerca de la autonomía de la gestión escolar, sobresale la centralidad que le fue depositada y que no se le había dado desde los noventa o por programas emblemáticos, como el programa escuelas de calidad. Pero al enaltecer el liderazgo del director en el uso de recursos, la planeación y la participación social predomina una lógica burocrática y vertical en la gestión escolar —a diferencia de otras experiencias contemporáneas que impulsan la mejora educativa— promueven la gestión pedagógica y participativa a la par de la democratización de la escuela y su vinculación con la familia y la comunidad, la creación de una cultura de aprendizaje dentro de la comunidad escolar asumiendo que la cultura de colaboración es un dispositivo para aprender y solucionar problemas, fomentar la cooperación y consolidarse como una vía para el desarrollo profesional de sus miembros.

Asimismo, el gobierno federal puso el liderazgo directivo por encima de los otros actores individuales y/o colectivos, enfatizando que esta figura dispone del conocimiento y experiencia necesarios para conducir la autonomía de la gestión escolar; con la excepción de tareas vinculadas estrechamente al aprendizaje que dependen en mayor medida de los docentes. Al comparar esta propuesta con otras internacionales se observan diferencias importantes, pues en otros países se piensa en un liderazgo distribuido entre distintos actores, ampliado en múltiples cuestiones y extendido a nivel horizontal y no necesariamente circunscrito al espacio escolar; mientras que la reforma educativa continúa pensando la gestión como una serie de procesos jerárquicos, verticales y centralizados donde uno, el director, es quien sabe y los otros ignoran; donde uno, el maestro, enseña y los otros aprenden en contextos escolares diversos que deben ser conducidos a un mismo propósito según la decisión del director.

En síntesis, a pesar de que la reforma educativa reconoció la necesidad de reestructurar el sistema educativo, basado en esquemas diferentes de participación social y de autonomía de la gestión escolar, las escuelas no contaron con los apoyos ni las condiciones necesarios para experimentar el modelo de la escuela al centro. De nueva cuenta, las oportunidades para emprender cambios reales para impulsar la participación social y la autonomía de la gestión escolar se perdieron y —de manera notoria— el modelo de la escuela al centro se quedó en el tintero.

 

Úrsula Zurita Rivera
Investigadora de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede México.