El paradigma de un banco central autónomo ha desarrollado tal simbolismo que se asume como un hecho en las economías contemporáneas. Los bancos centrales autónomos se muestran siempre como los mejores ejemplos de instituciones aisladas de la influencia directa de los funcionarios electos y de los ciclos políticos. De acuerdo a sus precursores, los bancos centrales independientes proporcionan una protección satisfactoria ante la tentación de los políticos por manipular las políticas monetarias con el fin de obtener ganancias en el corto plazo (por ejemplo, votos), sin tener en cuenta el costo que dicha decisión podría tener a largo plazo (por ejemplo, la inflación).

De acuerdo a esta narrativa, con el advenimiento de la democracia contemporánea, los políticos decidieron ceder el control de la política monetaria para proporcionar soluciones más neutrales que no son fáciles de lograr en el contexto de la política y la competencia partidista.1 Por ello, la sola existencia de los bancos centrales independientes se fue asociando en gran medida con una baja inflación y una estabilidad económica general, característica de una economía liberalizada moderna. Esta percepción fue creciendo a tal grado que se entendió la independencia de los bancos centrales como una condición sine qua non de las democracias liberales actuales.

Sin embargo, otros estudios mostraron que, a pesar de la asociación empírica entre la independencia del Banco Central y una baja inflación, no existe evidencia clara que explique cómo afecta la autonomía a otros resultados reales, como el crecimiento, los déficits y el desempleo (Eijffinger y De Haan 1996). Incluso algunas investigaciones sugieren que la autonomía del Banco Central en realidad puede aumentar en el corto plazo la relación entre la producción y la inflación (McNamara 2002).2

A pesar de esta evidencia, economistas y políticos por igual, han procurado la creación de banco centrales independientes por diversos motivos; por ejemplo, por sus importantes propiedades simbólicas y deseables que justifican su difusión y proliferación como forma organizacional, o si se desea participar de los beneficios de membresías de instituciones u organismos internacionales, incluso cuando son inadecuados para las necesidades locales. De igual forma, la independencia de los bancos centrales está diseñada para alejar las políticas monetarias de las preferencias de los votantes, por lo cual, éstas no necesariamente tienen una legitimidad más amplia en cuanto al público general de una nación, lo que resulta impopular entre grupos sociales que no favorecen el énfasis en la estabilidad de precios o cambiaria.

Aún con ello, es común entre tirios y troyanos la defensa de la independencia de los bancos centrales, sobre todo durante los procesos de renovación de sus dirigencias; principalmente en momentos de cambio político–electoral, o durante momentos de crisis o presión económica y monetaria. En este contexto, México no es la excepción. Desde la reforma de la década de los noventa hasta el día de hoy, suelen citarse los beneficios de mantener la independencia del banco central. No obstante, hoy, ante la proximidad del cambio político coincidente con el cambio en la conformación de su junta, valorar su independencia ha tomado relevancia.

En esta discusión, la mayoría de los análisis privilegian los elementos económicos deseables en este tipo de instituciones, olvidando el papel que han jugado las luchas políticas en moldear la autonomía del Banco de México. La independencia de del Banco de México no corresponde a ningún plan para el desarrollo económico, sino que fue una respuesta ante las necesidades del sistema político. Por ende, para mejorar la comprensión y entendimiento sobre las implicaciones de la conformación de su junta, en el contexto político actual, es necesario analizar la creación del Banco de México autónomo y su posterior evolución a través de un enfoque político.

El Banco de México ha sido reformado en seis ocasiones (1934, 1954, 1972, 1983, 1993 y 1997). Cada reforma ha estado estrechamente asociada más con la manera en que los presidentes y secretarios de Hacienda veían que debían operarse las facultades del organismo, que con las prioridades nacionales y políticas del momento. Como resultado se fortalecieron y debilitaron en diversas ocasiones sus capacidades según las prioridades políticas del momento, limitándolas cuando el Banco Central tenía la posibilidad de jugar un papel preponderante (Ballinas Valdés, 2009).

El Banco de México, inició sus funciones en 1925, una vez que la Revolución Mexicana había concluido y el orden se había restablecido. El gobierno postrevolucionario estaba al borde de la bancarrota y la estructura capitalista de México de la época era incipiente. El Banco Central desempeñó un rol de gran utilidad política al asegurar la implementación efectiva de las decisiones económicas y políticas básicas. Por ejemplo, el crédito fue una de las muchas facultades utilizadas por el gobierno como sanciones políticas; por ello, los políticos mexicanos aceptaron al Banco de México como un mecanismo operativo y también como un dispositivo legítimo de la autoridad política. El nuevo órgano desempeñaría un rol que sería una combinación de tutela y estimulación del sector privado. En términos más generales, el Banco de México jugaría el papel de acreedor básico para concretar el plan de desarrollo de la coalición de gobierno de la época.

Durante los siguientes años, el desarrollo del Banco de México se dio a la sombra de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). De hecho, es difícil entender la evolución de las finanzas públicas y la política monetaria en México sin estudiarlos en conjunto. El Banco de México siempre estuvo subordinado a las decisiones políticas de la SHCP, pues ésta última se había consolidado como una institución multifuncional donde la mayor parte de las facultades crediticias y monetarias eran responsabilidad de dicho órgano, tanto por mandato legal como en la práctica. La función del Banco Central se adaptaba a los intereses del presidente o el Secretario de turno.3

Esto se confirmaría con las reformas al Banco de México de la década de los setenta y de los ochenta, en las cuales se limitaría su papel de manera creciente. Por ello, la propuesta de dotar de autonomía al Banco de México durante el sexenio de Carlos Salinas (1988-1994) llegó de manera sorpresiva. Durante esa administración, la inflación fue contenida a través de diferentes pactos económicos; por esta razón, dotar de autonomía al Banco no parecía ser una estrategia económica o monetaria, sino una estrategia que estaba centrada en reconfirmar al Banco Central como un núcleo tecnocrático-financiero, libre de controles legislativos o ejecutivos, en caso de que un candidato distinto al PRI fuera titular del Ejecutivo en la siguiente elección presidencial.

El gobierno de Salinas no concebía la reforma del banco central como un elemento clave para la reforma económica. Un banco central autónomo habría limitado el control político de los instrumentos económicos clave; por ello, se dudó el conceder el control de los instrumentos económicos clave a un órgano que no formaba parte del gabinete o del círculo íntimo del presidente. Finalmente, el contexto político previo a las elecciones presidenciales orilló a sólo conceder una autonomía parcial. Por su parte, la Secretaría de Hacienda conservó el control sobre las decisiones y el poder sobre una amplia gama de políticas, incluida la política cambiaria. La capacidad del banco central para determinar las tasas de interés sufrió serias limitaciones y el gobernador de Banco podía ser removido por no cumplir con las decisiones de la Comisión de Cambios.

En 1994, la crisis del peso de planteó un desafío importante para la reputación del Banco Central recientemente reformado. De hecho, la autonomía parcial del Banco contribuyó a la crisis, porque la adopción del nuevo marco institucional causó el enfrentamiento de dos grupos conflictivos en la arena de la política monetaria y de las tasas de interés —era como tener un auto con dos volantes. Por ello, cuando Ernesto Zedillo nombró a Guillermo Ortiz en la SHCP tras un breve paso por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, el gobierno central adoptaría una perspectiva completamente diferente sobre el papel que debería de jugar el banco. El grupo de Salinas había sacrificado la autonomía del Banco Central en lugar de renunciar al control de las tasas de interés y de crédito en el año electoral de 1994, un error que Ortiz estaba decidido a enmendar.

En la reforma de 1997, con la bendición del presidente, se confirió al Banco Central el control completo sobre las políticas monetarias, junto con un nuevo estatus jurídico que le otorgó una autonomía total. En este sentido, el banco no sólo quedaba a cargo de la política monetaria, sino además adquiría las facultades ejecutivas y legales para hacer valer su autonomía; incluida la capacidad de decidir sobre su propio presupuesto sin consultar con la SHCP. Además, se modificó la manera de designar a los funcionarios para la junta y se eliminó la cláusula anterior que pesaba sobre el presidente del banco a ser despido por no seguir las decisiones de la Comisión de Cambios. Esta reforma, no sólo dotó al Banco de México de un nuevo estatus de autonomía, sino que le confirió una autonomía nunca antes vista en el sistema político mexicano.

Sin embargo, esta autonomía era frágil y actualmente lo sigue siendo. A decir verdad, su autonomía se ha mantenido en las últimas dos décadas no gracias a su estatus, sino a la buena voluntad de los gobernantes. El favorable entorno económico que tuvieron las dos administraciones al inicio del presente siglo provocaron que el Ejecutivo federal no considerara siquiera intervenir en las funciones del Banco. Sin embargo, políticos y comentaristas saben que ese escenario fue único e irrepetible en los siguientes lustros, de ahí su preocupación. Debe entenderse entonces que la autonomía es dinámica y que se tenga en un momento no garantiza que se tenga en el siguiente.

Más importante aún es el hecho que la relación simbiótica que siempre se ha mantenido entre la SHCP y el Banco de México ha resultado más benéfica para la primera que para el segundo, y mientras sea así, se puede mantener una sana cooperación. De ahí que no sea suficiente pensar que un economista debe encabezar el Banco de México, debe además de tenerse claro cuál es su postura en cuanto al papel que debe de jugar este en el actual entorno político y económico. Más aún, los analistas económicos deben de tener en cuenta que la autonomía del Banco de México ha sido más el resultado de pugnas políticas en el sector que de un plan deliberado de composición institucional. La historia de Banxico es en realidad la de la lucha por supervivencia política de los grupos que históricamente han controlado el devenir económico de la nación y que no están dispuestos a ceder espacios de control. La lucha entre grupos tecnocráticos que ocupan los espacios públicos como patrimonios propios, y que, al amparo de la autonomía, se aíslan de la sanción social o ciudadana. Una vez más, 2018 representa un nuevo reto en esta historia de esta institución: la ganancia política a expensas de la coherencia y el desarrollo económicos.

Cristopher Ballinas Valdés

 

Referencias:

Ballinas Valdés, Cristopher (2009), “The Routes to the Autonomy: The Forging of the Independent Central Bank in Mexico”, University of Oxford, mimeo.

Barro, Robert J. y Gordon, David B. (1983a) “A Positive Theory of Monetary Policy in a Natural Rate Model, Journal of Political Economy, 91: 589-610.

Barro, Robert J. y Gordon, David B. (1983b) “Rules, Discretion and Reputation in a Model of Monetary Policy”, Journal of Monetary Economics, 12(1): 101-122.

Clark, William R. (2003), Capitalism, Not Globalism: Capital Mobility, Central Bank Independence, and the Political Control of the Economy. Michigan, University of Michigan Press.

Eijffinger, Sylvester C. W. y De Haan, Jakob (1996) The Political Economy of Central Bank Independence, Nueva Jersey, Princeton University Press.

McNamara, Kathleen R. 2002. “Rational Fictions: Central Bank Independence and the Social Logic of Delegation”, en The Politics of Delegation, Mark Thatcher y Alec Stone Sweet (eds.), Londres, Frank Cass, 47-76.

Woolley, John T (1984) Monetary Politics, Nueva York, Cambridge University Press.


1 Diversos estudios señalan que las economías con bancos centrales independientes son menos propensas a verse afectadas por los ciclos políticos (Clark 2003).

2 Diversos estudios trataron de mostrar una relación inversa entre la independencia de los bancos centrales y la inflación (Véase, en especial, Barro y Gordon (1983a, 1983b) y Woolley (1984).

3 Aunque, ampliamente citada como un ejemplo de provechosa cooperación entre ambas instituciones durante la época del Desarrollo Estabilizador, la Secretaría de Hacienda aprovechó este periodo para consolidar su autoridad burocrática sobre el resto del gobierno como el órgano encargado no sólo de las finanzas del país, sino también del destino económico de la nación, mientras que el Banco Central mantenía una sana distancia y una independencia relativa respecto al gobierno central. De hecho, titulares del Banco de México han reconocido públicamente haber aceptado restringir el rol del Banco (Véase el discurso de Mancera Aguayo en la conferencia del Fondo Monetaria Internacional sobre el papel del Banco de México durante la nacionalización bancaria).