La inminente discusión de la Ley General para Prevenir y Sancionar las Desapariciones es una oportunidad para que el Estado mexicano revierta la indolencia con la que, como señaló Amnistía Internacional, ha tratado la grave crisis que el país enfrenta en esta materia.

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El debate legislativo debe incorporar la voz y la perspectiva de las familias que buscan a sus desaparecidos. En estos largos años de indiferencia gubernamental y estigmatización social, han sido ellas y ellos quienes se han especializado en investigar el paradero de sus seres queridos; quienes han aprendido a buscarlos, experimentando la negligencia del sistema de justicia y de las instancias de atención a víctimas. Por eso, el Movimiento Nacional por Nuestros Desaparecidos ha exigido participar e incidir en el proceso de discusión de la ley bajo la consigna: “Sin las familias, no”. Por eso, también, las familias y las organizaciones que les acompañan han allegado —tanto al Ejecutivo como al Legislativo— insumos sobre los contenidos que debe incorporar la ley.

Uno de esos contenidos esenciales tiene que ver con la creación de un verdadero sistema nacional de búsqueda de desaparecidos y desaparecidas. La magnitud de la crisis que enfrenta el país es tal que la ley fracasará si no delinea políticas integrales para esclarecer el paradero de las personas desaparecidas.

La búsqueda de personas desaparecidas implica al menos dos niveles de acción diferenciados. Uno tiene que ver con los mecanismos de búsqueda inmediata. Estos deben garantizar que las desapariciones sean investigadas de manera oficiosa y sin demora, en cualquier lugar del país, de forma que en las decisivas primeras horas no prive la negligencia que hoy es regla.

El segundo nivel de la búsqueda es igualmente importante. Tiene que ver con las obligaciones de las autoridades más allá de las horas que siguen inmediatamente a la desaparición. Estos deberes abarcan tanto aquellos casos que preceden a la promulgación de la ley como aquellos casos que se registren después de ello. Frente a este universo de casos, se requiere diseñar mecanismos que permitan superar el esquema limitado y fragmentado de búsqueda que hoy prevalece.

Lo que actualmente ocurre es que la búsqueda de las personas desaparecidas, cuando existe, recae en procuradurías que intervienen en el marco de averiguaciones previas conducidas, como dispone la ley, por sus agentes del ministerio público. Esta aproximación ha quedado rebasada por la realidad y hoy es insuficiente, en razón de factores como la falta de debida diligencia, la ausencia de análisis contextual, la carencia de áreas de inteligencia especializadas en el tema, la reticencia a colaborar de las instancias encargadas de investigar la delincuencia organizada, la nula coordinación interinstitucional, la insuficiencia del personal frente al inmenso número de personas desaparecidas y la aparente priorización de la identificación de los responsables sobre la localización de las y los desaparecidos. La magnitud de la crisis es tal que no será resuelta con protocolos de investigación a cargo de las mismas procuradurías, por detallados que estos sean; más bien, se requiere de una profunda y creativa reingeniería institucional. 

Efectivamente, el número de desaparecidos y la indolencia de las autoridades a cargo de las investigaciones son lo suficientemente significativos como para justificar la creación de un sistema especializado que supla las deficiencias de las búsquedas realizadas por el ministerio público, mediante esquemas que garanticen la coordinación interinstitucional y el trabajo sostenido para esclarecer, región por región, las estructuras de criminalidad y cooptación del Estado en que se originan las desapariciones. El enfoque principal de las búsquedas debe ser el esclarecimiento del paradero, y para ello el abordaje caso por caso con la sola intervención del ministerio público es y será insuficiente frente a la actual realidad del país. Para hacer frente a este complejo escenario, se requeriría un verdadero sistema de coordinación interinstitucional, con entidad administrativa, recursos suficientes y organicidad robusta, facultado para la constante revisión y corrección de las políticas públicas de búsqueda. Requeriría, sobre todo, abrirse a la participación activa de las familias que buscan a sus seres queridos.

Lo que ocurre en Iguala confirma el desafío y la urgencia de crear un sistema nacional de búsqueda de personas desaparecidas con estas características. Tras la desaparición de los 43 normalistas se denunciaron cerca de 300 desapariciones en la zona: cientos de familias salieron desesperadas a los cerros aledaños y encontraron más de 115 sitios con inhumaciones clandestinas. Frente a esta realidad de horror, propia de un cruento conflicto armado por más que haya quien la minimice o normalice, la intervención estatal ha sido errática, con esfuerzos poco coordinados y con un déficit notable en el impulso proactivo de iniciativas de búsqueda que no dependan de las familias.

Frente a este tipo de escenarios, que no son atípicos en el país, surgen múltiples interrogantes: ¿A qué autoridad le corresponde coordinar los esfuerzos de esclarecimiento y búsqueda? ¿Cómo deben coordinarse las instituciones estatales y federales? ¿A quién le corresponde adquirir la tecnología necesaria? ¿Cómo deben analizarse conjuntamente los expedientes para encontrar los patrones que expliquen la práctica generalizada de desapariciones en una región? ¿Cómo deben abrirse espacios para la participación de las familias? ¿De qué forma el modelo de atención podría aplicarse en otros lugares con tragedias similares? ¿Cómo impulsar en esas regiones procesos de verdad y memoria que sienten las bases para que atrocidades de esa índole no vuelvan a ocurrir? La ley que está por discutirse debería generar respuestas claras frente a estas preguntas. Para ello, la ley al menos debería garantizar que se coordinen búsquedas regionales contextualizadas, más allá del esquema caso por caso con que operan las instancias de procuración de justicia, sumando capacidades policiales, de inteligencia y de atención a víctimas, mediante intervenciones intensivas y sostenibles a lo largo del tiempo, usando la tecnología y las herramientas adecuadas.  

En América Latina hay ejemplos de países que, reconociendo que las crisis de desaparecidos demandan esfuerzos inéditos y fórmulas novedosas, han complementado los trabajos de investigación de las instancias de justicia con mecanismos más amplios de búsqueda humanitaria. Uno de ellos es Colombia, donde se creó una Comisión Nacional de Búsqueda que instrumentó un Plan Nacional para esclarecer el paradero de los desaparecidos. La efectividad de esta Comisión ha sido objeto de debate y desde luego que nunca es recomendable calcar sin más modelos provenientes de realidades diferentes a la nuestra; empero, el caso colombiano muestra la necesidad de rediseñar las instituciones para hacer frente a entornos donde las desapariciones son generalizadas. 

El debate sobre la creación de un sistema de búsqueda podría nutrirse de las experiencias de otros países, pero al mismo tiempo no debería ignorar las lecciones nacionales. En México, las propias víctimas han experimentado directamente que la tradición nacional de simular la atención a problemas mediante la aprobación de leyes y la creación de instituciones, puede generar nuevos problemas en lugar de soluciones, como ha ocurrido con la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV). El surgimiento de nuevos órganos de Estado no necesariamente es en nuestro país garantía de políticas públicas eficientes.

Como puede observarse, la creación de un verdadero sistema de búsqueda no es sencilla. No obstante, parece claro que éste debería incluir una instancia de coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno. Diseños institucionales de esta índole no nos son ajenos: a este modelo se inclinan el Sistema Nacional Anticorrupción y la Coordinación Nacional Antisecuestro. Cuando estas instancias fueron creadas no se argumentó en contra la existencia de obstáculos jurídicos insalvables propios del diseño federal ni se esgrimieron preocupaciones asociadas a limitaciones presupuestales.

El caso de la Coordinación Nacional Antisecuestro es interesante. Por tratarse de un crimen al que la opinión pública presta más atención y por no pesar sobre las víctimas un estigma negativo, el Congreso de la Unión aprobó con celeridad una Ley General de Delitos en Materia de Secuestro que siendo criticable desde una perspectiva garantista en algunos aspectos —como en la definición de un tipo penal excesivamente amplio, por ejemplo—, sentó bases mínimas para el desarrollo de instancias especializadas que atendieran esta grave problemática criminal a nivel federal y en los estados. Pero este esquema pronto mostró su insuficiencia: ninguna estancia dinamizaba la aplicación de la nueva ley. De ahí que fuera creada por decreto, en 2014, una Coordinación Nacional Antisecuestro como un órgano administrativo desconcentrado adscrito a la Secretaría de Gobernación —y no a la PGR—, al que se le asignaron facultades para “abatir el delito de secuestro de manera más eficiente, rápida y directa, en el marco de la coordinación que establece el artículo 21 de la Constitución”. De nuevo, no se trata de proponer la reproducción en calca de este modelo, cuya efectividad habría que verificar empíricamente todavía, sino más bien de señalar que el Estado mexicano sí ha generado una nueva e incipiente institucionalidad para atender algunos delitos y algunos problemas criminales en específico, reconociendo la necesidad de desarrollar nuevos marcos de coordinación. No hacerlo frente a la crisis de desapariciones o simular hacerlo remitiendo todas las acciones a protocolos, sólo perpetuaría el trato desigual con el que por años han tenido que lidiar los familiares de las personas desaparecidas.

La iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal propone un modelo de sistema nacional de búsqueda que no es sistema, que no es nacional y que no es de búsqueda. No es sistema pues no prevé una articulación interinstitucional robusta y se basa sólo en la aprobación y aplicación de protocolos; no es nacional dado que es patente la intencionalidad de la federación de reconducir la problemática al ámbito estatal para difuminarlo, pese a que hay entidades claramente incapacitadas para ello; finalmente, no es de búsqueda porque no prevé mecanismos adecuados para profundizar en la localización del paradero de las personas que fueron desaparecidas antes de la entrada en vigor de la ley, por mencionar solo un ejemplo. En este aspecto, la ley se queda corta frente una crisis de enormes proporciones.

De prosperar este diseño normativo y de no incorporarse con las propuestas de las familias, el Estado ignorará su obligación de innovar en el diseño institucional para responder a una problemática que llena de dolor buena parte de la geografía nacional. El desafío y la urgencia de crear un verdadero sistema nacional de búsqueda de personas desaparecidas es una deuda del país con las víctimas que no puede esperar más.

Las voces y las propuestas de quienes buscan a sus seres queridos deben ser escuchadas; sin ellas, la discusión de la ley perderá la más importante de las perspectivas y arrojará un resultado que sólo servirá para continuar la tradición de simular la atención de problemas nacionales complejos mediante la aprobación de leyes. Por eso, hay que insistir: sin las familias, no.

 

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