Es una verdad a medias que la reforma energética de México ha estado “secuestrada por la ideología” y que “esto ha frenado el desarrollo y dinamismo del sector”, como dijo Enrique Peña Nieto, candidato ganador del PRI a la presidencia, al mencionar en el Financial Times (“Candidates put Mexican ‘oil pride’ in spotlight” de Adam Thomson, 21 de marzo de 2012) que las reformas requeridas han sido bloqueadas, no por razones ideológicas, como se ha hecho inteligentemente creer, sino por los intereses creados que se oponen a los cambios de fondo.

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Aunque la reforma petrolera aprobada en 2008 contiene aspectos positivos, es claro que ha sido insuficiente para apuntalar al sector y velar fiduciariamente por los intereses propietarios de todos los mexicanos. Quizá el aspecto más importante que ha estado ausente en las discusiones sobre las reformas al sector es la conveniencia de someter a Pemex y a la Comisión Federal de Electricidad a la competencia. Es un tanto curioso que se fije como meta mejorar la eficiencia de estos dos organismos (en realidad no son empresas), con miras a hacer un mejor uso de los recursos públicos y que no sean un freno a la competitividad del resto de la economía, y no se considere a la competencia como un instrumento central para lograrlo. Por más mecanismos que se prevean, no debe esperarse un Pemex o una CFE eficientes si no dejan su condición monopólica.

Es también necesario que se vuelvan empresas para que tengan la capacidad, pero también la responsabilidad, de comportarse como tales, pero enfrentando competencia.1

Hay en México una lectura parcial del éxito de Petrobras en Brasil. Generalmente, se supone que la clave para la mejora en la empresa —ella sí— pública brasileña reside en haber permitido inversión privada y haberla sujetado a las disciplinas de los mercados de valores. Aunque estos aspectos son, sin duda, positivos, el elemento más importante es que Petrobras está sujeta a la competencia con empresas petroleras de todo el mundo, tanto en el mercado local como en el internacional. Petrobras compite con decenas de empresas en Brasil en los diversos eslabones de la producción, distribución y venta de petróleo y sus derivados y también en el extranjero al ser una auténtica multinacional.

El caso de Pemex es radicalmente distinto: no es multinacional (no hay estaciones de gasolina de Pemex en otros países, ni tampoco compite con otros en exploración, explotación o refinación (con la excepción de la alianza con Shell en Dear Park, Texas) y no enfrenta competencia alguna en el mercado nacional, en ningún eslabón de la cadena de valor.

La insuficiencia reconocida de la reforma de 2008 y el próximo cambio de gobierno han vuelto a poner en la mesa la necesidad de otra reforma energética. La atención se ha centrado en la posibilidad de colaboración privada con Pemex y en la colocación de acciones, si se constituyera como empresa, en la Bolsa Mexicana de Valores. Aunque estas acciones se antojan positivas, hacerlas sin inyectar competencia en el mercado podría ser incluso contraproducente al tenerse otro grupo —los accionistas en bolsa— con un interés creado en contra de la competencia.

Una reforma más atractiva debería centrarse en un esquema que asegure la maximización de la renta petrolera y en la competencia para apuntalar la competitividad del resto de la economía.Una reforma de este corte mandaría una señal poderosa de la voluntad de cambio y modernización del país.

Bien planteada, es probable que la gran mayoría de los ciudadanos apoyara una reforma que sirva para darle un máximo valor a la renta petrolera, resulte en un mercado energético competido y apoye decididamente al desarrollo.

Muchos argumentarán que una reforma de este tipo es contraria a la Constitución y que no tiene viabilidad política. Sin embargo, nada en la Constitución otorga a Pemex y CFE el monopolio para la comercialización de productos energéticos, al tiempo que, de su lectura armónica, la propia Constitución ordena una profunda reforma energética tendiente a maximizar el valor de la renta petrolera y hacer el mejor uso de ella. El monopolio de la propiedad de los yacimientos y competencia en todo lo demás es perfectamente constitucional, aunque tendrían que modificarse leyes federales para la libre comercialización, doméstica e internacional, de productos energéticos.2

La Constitución establece en su artículo 27 que la riqueza del petróleo pertenece exclusivamente a la nación: “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponden originariamente a la Nación… Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental… el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos”. Por Nación debe entenderse a todos los mexicanos, tanto presentes como futuros.

El artículo 27 establece que la propiedad de los yacimientos en ningún caso es transferible, ni privatizable. En este contexto, el gobierno, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tiene una responsabilidad fiduciaria indelegable de maximizar el valor de los yacimientos. La primera pregunta que surge es cuándo explotarlos para garantizar la justicia intergeneracional. ¿Por qué ahora y no en 50 años? Hay tres fuertes argumentos para no esperar: uno, México tiene un bono demográfico importante e irrepetible que debe aprovecharse. El petróleo puede transformarse en la infraestructura física y en el capital humano que sirvan de plataforma para el desarrollo sostenido. Dos, el alto precio del petróleo envía una poderosa señal de mercado de que el momento para producir más es ahora. Si el país espera para hacerlo, la demanda de petróleo podría ser menor por el cambio tecnológico. Tres, tomando en cuenta que el 46% de los mexicanos es pobre, resulta inmoral desaprovechar recursos disponibles para el desarrollo que les pertenecen.

La segunda pregunta es cómo cumplir con la responsabilidad fiduciaria del Estado de asegurar la maximización de la renta petrolera, que es la diferencia entre el precio de venta del crudo y su costo de exploración y extracción. Esto implica vender siempre el crudo al máximo precio posible y producirlo al menor costo posible.

La maximización de esta renta refleja precisamente la intención de los artículos 27 y 134 de la Constitución. El primero da a la Nación el dominio inalienable de los yacimientos y de su aprovechamiento (renta), y el segundo dispone que “los recursos económicos… se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez” y obliga a “asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes”. Así, no utilizar las mejores tecnologías disponibles para la exploración y extracción, viola el espíritu y la letra de la Constitución. Si Pemex no las tuviera tendría que asociarse con o subcontratar a terceros para no mermar la renta.

El último párrafo del artículo 28 de la Constitución también abona a la maximización de la renta al limitar significativamente el uso de subsidios: “Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la Nación”. Es decir, toda venta del crudo o gas que implique un precio menor al máximo alcanzable en el mercado, y sea por tanto un subsidio, es constitucional sólo si es prioritario, temporal, general y no afecta el patrimonio de la Nación, de los mexicanos.

En la evaluación del cuerpo jurídico actual y el funcionamiento de Pemex, es indispensable que se asegure su congruencia con los mandatos de los artículos 27, 28 y 134 para maximizar la renta petrolera. Esto incluye, entre otros, la congruencia de maximizar la renta con la prohibición del artículo 27 de la Constitución para el otorgamiento de concesiones y contratos.

Una vez obtenida, como marca la propia Constitución, la mayor renta posible, la pregunta es cómo utilizarla. Vale la pena consultar la Constitución también en este terreno:
El artículo 134 obliga a que estos recursos sean bien utilizados. El artículo 74 faculta a la Cámara de Diputados a aprobar el presupuesto de la federación, mientras que el 73 faculta al Congreso para la contratación de empréstitos.

Compete al poder Legislativo, apoyado en las iniciativas que envíe el Ejecutivo, decidir cómo utilizar los recursos con que cuenta el Estado, pero sujeto a restricciones establecidas en los artículos 134, 73 y 28.

El 134 obliga al uso eficiente de los recursos; el 73, fracción VIII, establece dos disciplinas para el uso de la renta petrolera: por un lado da facultades únicas al Congreso de la Unión para la aprobación de empréstitos. Esto quiere decir que todas las deudas explícitas o contingentes que tuviera Pemex no serían exigibles al Estado ni podrían ir contra la renta petrolera si no las aprobó el Congreso. Dicho de otra manera, los pasivos de Pemex no son necesariamente de la Nación, de los mexicanos. Esto incluye, por supuesto, las pensiones de los trabajadores, las cuales necesitan una urgente reestructuración.

Por otro lado, el artículo 73, en su fracción VIII, establece que “Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos”. La Constitución no permite déficit presupuestarios, ni endeudamiento, sino para hacerse de activos que produzcan a su vez valor económico. Por simple simetría, la Constitución tampoco permite que se utilice un activo, en este caso los yacimientos de petróleo, para ser utilizados como gasto corriente, sino sólo para transformarlos en otro activo que genere valor para los mexicanos.

Desde el punto de vista económico, son equivalentes la celebración de un empréstito y la reducción del capital disponible en forma de yacimientos de petróleo. De esta manera, bajo el artículo 73, fracción VIII, corresponde al Congreso de la Unión autorizar su explotación y queda prohibido cualquier uso que no implique la generación de un activo sustituto.

Ahora bien, ¿en qué activos debe invertirse la renta petrolera?

No hay necesidad de dedicar parte de ella para la exploración y la explotación ya que la renta es neta de costos de exploración y explotación. La clave reside en que estas actividades se hagan al mínimo costo para que no mermen la renta, como lo exige el artículo 134.

Pero es indispensable asegurarse de que las actividades secundarias de Pemex, como refinación, transporte, comercialización y otras, no se constituyan en un mecanismo para disminuir la renta. Por un lado, deben tener un proceso presupuestario independiente y posterior a la obtención de la renta petrolera. Los criterios de asignación de recursos deben ser estrictamente económicos y no dependientes de un subsidio prohibido por el artículo 28, como ya se señaló.

Por otro lado, no hay razón alguna para que Pemex no enfrente competencia en la comercialización de todos los productos petroleros y sus derivados. Nada en la Constitución le da este monopolio. Al contrario, el propio artículo 28, en su primer párrafo, prohíbe las “prácticas monopólicas” y no exime a Pemex de la competencia.

La presencia de competidores en la comercialización al interior del país y en el comercio internacional actuaría como una poderosa disciplina de mercado para evitar que Pemex utilice ineficientemente recursos en actividades secundarias a la exploración y explotación de petróleo.

En la medida que la entidad que administre la renta petrolera participe en otras actividades económicas, la posibilidad de que diluya la renta a favor de algunos y en contra de todos es mayor. Una empresa con una alta renta que participa en refinación, transporte, contratación de personal y muchas otras actividades puede ser sujeta de prácticas comerciales tendientes a mermar la renta que no le pertenece. Son conocidos los privilegios, sufragados con la renta petrolera que pertenece a todos, a favor de sindicatos, contratistas, transportistas, proveedores y gobiernos.

Someter a Pemex y CFE a la competencia se constituiría como un poderoso mecanismo para su transformación competitiva.

La propia Constitución da pistas sobre los activos en que sí se debe invertir: el artículo 3, que implica dedicar recursos para la infraestructura educativa; el artículo 4 que reconoce el derecho a la salud, la vivienda y el medio ambiente; el 5, que reconoce el derecho al empleo. La mejor manera de promover este último es contar con una infraestructura de transporte que fomente la actividad económica y las oportunidades de participación en el mercado que tantos mexicanos carecen.

Además de ayudar a proteger la renta petrolera y hacer más eficientes a Pemex y CFE a través de disciplinas de mercado, la libre comercialización de productos energéticos obligaría a las autoridades a cambiar la política de precios, hoy sólo regida por cuestiones recaudatorias, a favor de una de mercado con ajustes automáticos al alza y la baja dependiendo de fluctuaciones del tipo de cambio y del precio internacional.

La libre importación y exportación y libre comercialización interna de energéticos (desde crudo y gas natural hasta todo tipo de refinados y electricidad) abriría perspectivas inexploradas: refinar crudo extranjero, sobre el que la Nación no tiene dominio, en territorio nacional y con capital privado, nacional o extranjero; asegurar que la revolución industrial competitiva en América del Norte gracias al precio más competitivo en el mundo por el desarrollo del gas de esquisto se dé también en México y no sólo en Estados Unidos; contar con gasolinas y gasolinerías de varias marcas, con precios competitivos, servicios diferenciados, incluido el autoservicio y con litros de a litro; abrir gasolinerías de Pemex en el extranjero como primer paso para su globalización; permitir compañías públicas distintas a CFE para dar servicio público de electricidad y quizá otras.

Ahora que se discuta la ampliación de la colaboración privada en Pemex es necesario poner también en la mesa la libre comercialización de energéticos, que la Constitución no prohíbe, para garantizar la competencia y fomentar la maximización de la renta petrolera.

1 Ver el artículo de Jorge Chávez Presa en El Universal, “Si Pemex fuera empresa”, donde discute la importancia que deje de ser organismo público descentralizado, se vuelva empresa, pague por la extracción de reservas que no le pertenecen, pague ISR y PTU sobre utilidades normales, no tenga que competir por recursos en el presupuesto, pero tenga libertad para conseguirlos y ser competitivo, pero en competencia: http://www.eluniversalmas.com.mx/editoriales/2012/03/57684.php

2 La excepción sería para el servicio público de electricidad que, de acuerdo a la Constitución, no puede concesionarse a privados, aunque sí se podría a entidades públicas municipales, estatales y/o federales que podrían competir con CFE.

Luis Fernando de la Calle Pardo. Socio de De la Calle, Madrazo, Mancera SC. Autor, con Luis Rubio,
de Clasemediero.