La crisis prepara el retorno de un modelo que en los años setenta del siglo pasado condujo al país a resultados desastrosos. Para los autores de este artículo, las nuevas paraestatales pueden ser, sin embargo, una solución viable para el desarrollo económico

La crisis financiera mundial de 2008-2009 ha incentivado a muchos países industrializados a incrementar su participación en corporaciones privadas. Esta ola de nacionalizaciones parciales llega en un momento en que algunos países en vías de desarrollo, como Venezuela, Bolivia y Ecuador, se encuentran inmersos por completo en expropiaciones de gran escala. La pregunta que surge es, entonces, ¿nos dirigimos hacia el regreso del capitalismo de Estado? Si la respuesta es positiva, ¿qué podemos esperar de las empresas paraestatales que surjan o resurjan? ¿Debemos temer que ese regreso traiga consigo las ineficiencias del pasado?

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Una primera mirada a lo que se ha dicho en la prensa nos llevaría a pensar que, en efecto, estamos retornando a la brecha del capitalismo de Estado. Tal aseveración implicaría que la intervención del Estado en la actividad económica estuvo ausente por un buen periodo. Aún más, algunos observadores de la actual crisis temen que la nacionalización de bancos y otras empresas o la inyección de capital en éstas puedan conducir a una destrucción del sistema capitalista como lo conocemos y a una erosión del sistema de incentivos y gobierno corporativo que parecían dominar el proceso actual de globalización. Nosotros, sin embargo, ofrecemos un argumento alternativo que tiene dos partes. La primera es la resiliencia que han mostrado las empresas paraestatales por más de cien años. Segunda, creemos que no hay razón para pensar que las paraestatales del siglo XXI serán tan ineficientes como sus antecesoras de los años setenta y ochenta. Documentaremos algunos casos actuales de empresas paraestatales competitivas y explicaremos las condiciones que las llevaron a ser eficientes —incluso en comparación con sus contrapartes privadas—.

Sin embargo, es pertinente aclarar que nuestro estudio no nos lleva a concluir que todas estas empresas son eficientes o que el arreglo óptimo es tener al Estado como propietario de bancos y empresas. Simplemente, lo que buscamos demostrar es que, esta vez, el regreso a un capitalismo de Estado será distinto porque la circunstancia contemporánea difiere de la anterior y porque muchas de estas empresas han transformado recientemente su gobierno corporativo y han aprendido las lecciones de la historia.

La intervención del Estado
antes de la Gran Depresión

Uno de los grandes mitos que prevalece actualmente sobre la intervención estatal en el mundo corporativo es que este fenómeno surgió como resultado de la Gran Depresión. Así pues, esta leyenda asume que antes de 1929 —y especialmente antes de 1914— los mercados financieros y el mundo de las grandes empresas estaban exentos de cualquier tipo de intervención estatal. Pero, en realidad, la intervención estatal en la actividad económica era generalizada en lugares tan diversos como la Inglaterra victoriana, el Brasil republicano o la Alemania de Bismarck. En estos y otros países los gobiernos buscaron proveer con incentivos a los inversionistas para que compraran bonos o acciones en sectores que iban desde la banca hasta la construcción de ferrocarriles. Con frecuencia los gobiernos subsidiaban los pagos de intereses por parte de los emisores de bonos. Es decir, en una empresa garantizada, los dueños de estos bonos recibían, digamos, 6% anual por el bono, sin importar lo que le sucediera a la compañía. En cierto sentido el gobierno estaba proveyendo un seguro para los acreedores de la empresa. En el caso de que hubiera ganancias inesperadas, entonces el gobierno tenía el derecho de apropiarse del excedente o, al menos, de compartirlo con la compañía. Además, las empresas que recibían subsidios estaban sujetas a un monitoreo escrupuloso todo el año y debían presentar reportes financieros claros. Este tipo de contratos fue común no sólo en Europa, también en América Latina, Australia, Canadá, India y Sudáfrica.

Inclusive no fue realmente después de la Gran Depresión que el capitalismo de Estado se expandió rápidamente en Europa. En el siglo XIX, los gobiernos municipales y estatales en Europa occidental eran los dueños de empresas de servicios públicos (e.g., de agua, gas, y otras), mucho antes de que los partidos socialistas existieran. Por ejemplo, mientras que en 1840 20% de la extensión de los ferrocarriles en el mundo estaba en manos del Estado, para 1910 este porcentaje había aumentado a 60%. Obviamente, esto no quiere decir que el Estado era más eficiente para operar los ferrocarriles (frecuentemente no lo era), pero sí sirve como recordatorio de que el capitalismo coexistió con las paraestatales mucho antes de la Gran Depresión. Después, durante las primeras décadas del siglo XX, la participación del gobierno en empresas de servicios públicos aumentó de manera aún más rápida.

Lo interesante de esta evidencia es que antes de la Primera Guerra Mundial las políticas de subsidios gubernamentales o la existencia de empresas estatales no eran necesariamente consideradas como medidas proteccionistas contra la globalización. De hecho, esos subsidios y las intervenciones del Estado para rescatar a empresas en problemas en los treinta no fueron los que revirtieron la globalización. La contracción en el comercio mundial fue una consecuencia directa de las respuestas al proteccionismo norteamericano (por el arancel Smoot-Hawley) y de la desintegración de los mercados financieros como consecuencia de los controles de capital que establecieron los países dentro del marco de cooperación internacional de Bretton Woods.

Hoy, el miedo de muchos estudiosos de la globalización es que las nacionalizaciones de los bancos y los subsidios que recibieron las empresas de automóviles en Estados Unidos pueden terminar con la globalización. La lógica de estos observadores es que estas intervenciones del Estado pueden desatar una serie de reacciones proteccionistas en otros países que compiten con estas industrias. En un escenario optimista estas disputas tendrían lugar en un foro de la Organización Mundial de Comercio, pero en el escenario pesimista estas reacciones proteccionistas pueden llevarse a cabo en cualquier momento. Harold James, historiador de la Universidad de Princeton, defiende una visión pesimista en la que los políticos norteamericanos van a forzar a los bancos que reciban ayuda del gobierno a reducir sus préstamos al exterior y enfocar el crédito al mercado americano. Esto, en sí mismo, reduciría la integración financiera global y podría llevar a una reacción en cadena en otros países.

El ascenso del capitalismo estatal

A pesar de que diversas formas de capitalismo estatal y subsidios surgieron antes de la Gran Depresión, el consenso académico dice que el verdadero auge del capitalismo de Estado se gestó después de la Segunda Guerra Mundial. Una ola de nacionalizaciones se llevó a cabo en Europa a finales de la década de los cuarenta, en América Latina en el mismo periodo (aunque países como México empezaron antes), en Gran Bretaña en 1946 y en India después de su independencia, en 1947. Lo que fue realmente particular del periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial fue que las paraestatales operaron en mercados internos que, en su mayoría, estaban cerrados al mundo.

En Europa y Japón los gobiernos optaron por seguir políticas intervencionistas durante el periodo de reconstrucción de la postguerra. Dentro del contexto del Plan Marshall (el programa de ayuda financiera que Estados Unidos diseñó para apoyar a sus aliados en las labores de reconstrucción) y dada la escasez de insumos los gobiernos fijaban metas de producción o formación bruta de capital en planes quinquenales o sexenales que después las empresas estatales tenían que alcanzar usando los limitados recursos de que disponían estos países. En vez de promover la competencia muchos gobiernos permitieron que las paraestatales actuaran como monopolios o que fueran parte de oligopolios que minimizaron la competencia y el acceso a las escasas materias primas importadas como carbón, petróleo y acero.

En los países en vías de desarrollo la doctrina de la industrialización por sustitución de importaciones pugnó por el establecimiento de aranceles que protegieran a las industrias infantes. Estos países creían que la producción interna de manufacturas era el camino indicado hacia la prosperidad y que, en aquellos sectores estratégicos para el desarrollo o para la seguridad nacional o donde no había capital privado para invertir, las compañías públicas eran el instrumento más eficaz para lograr las metas de crecimiento. Así, el Estado creó o se apropió de empresas encargadas de producir acero, químicos y electricidad, sólo por nombrar algunas.

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Los regímenes económicos de propiedad estatal, sin embargo, se degeneraron velozmente. Este fue, precisamente, el periodo en el que las paraestatales de muchos países se convirtieron en monstruos gigantes e ineficientes que tenían al frente a gerentes con pocos incentivos a ser productivos. Los gobiernos también decidieron expandir su intervención al sector de la industria ligera que carecía de economías de escala que justificaran el desplazar a inversionistas privados. Finalmente, después de algunos años, las paraestatales se convirtieron en aseguradoras contra el desempleo y el descontento popular, ya que contrataban trabajadores sin basar sus decisiones en las necesidades de producción. Como consecuencia de estas tendencias la corrupción se volvió endémica y las políticas de subsidios a las empresas estatales pasaron por alto el valor presente neto de las inversiones. Países culturalmente tan diversos como Egipto, India, México y Turquía cayeron sin excepción en el mismo pozo.

Sin competencia dentro de los mercados internos, las paraestatales se hundieron más y más en la mediocridad y el desperdicio. Debido a que la mayoría de los países en el mundo seguían alguna forma de planificación económica donde las cuotas de producción eran establecidas previamente, no había incentivos para que los gerentes superaran estas metas. En la mayoría de las empresas no existía tampoco ningún tipo de escrutinio por parte de inversionistas o acreedores, que obligara a los administradores de empresas públicas a dar resultados positivos. Bajo estos incentivos la corrupción se esparció como cáncer.

Gracias al thatcherismo y a las políticas promovidas por las organizaciones financieras multilaterales, los gobiernos de países desarrollados y en vías de desarrollo se enfocaron en reducir el tamaño del gobierno y, por ende, en privatizar muchas de las empresas estatales. No obstante, no todos los gobiernos privatizaron todas las paraestatales en la década de los ochenta o noventa. Algunas veces no lo hicieron por razones nacionalistas, otras porque las privatizaciones no iban de acuerdo con sus estrategias de desarrollo o porque la población se opuso de forma vehemente. Por ejemplo, en general las empresas petroleras y de servicios públicos permanecieron en manos del Estado en muchos países. En Brasil, por citar un caso, la oposición a las privatizaciones no dejó que se privatizara el 100% de las acciones de las empresas petroleras, mineras, bancos y otras empresas de servicios. En India las privatizaciones han sido mínimas y a través de empresas como Indian Railways el Estado controla el 100% de los ferrocarriles. Inclusive hay casos en que las privatizaciones han sufrido una voltereta total. Por ejemplo, después del fallido intento de la francesa Suez para administrar la empresa Aguas Argentinas (en Buenos Aires), el control de la empresa regresó al Estado.


Lecciones para las empresas estatales (1990-2005)

Sobrevivir los años noventa presentó nuevos retos para las empresas paraestatales. El proteccionismo comercial desapareció casi por completo gracias a que, en este periodo, la mayoría de los países ingresaron al Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT por sus siglas en inglés) y, subsecuentemente, a la Organización Mundial de Comercio (OMC). Los subsidios masivos desaparecieron, en particular en los países donde el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional condicionaron los paquetes de asistencia a que los gobiernos disminuyeran sus gastos y estabilizaran sus presupuestos. Sin subsidios muchas empresas estatales tuvieron que aprender a ser eficientes o a enfrentar la quiebra o la privatización forzada.

Hay otros dos aspectos que han cambiado los incentivos de los administradores de empresas estatales. Primero, con la expansión del sector privado a nivel mundial se creó un mercado global de trabajo con salarios muy altos para administradores talentosos. Segundo, con el desarrollo de los mercados financieros muchas de estas empresas buscaron capitalizarse en mercados locales e internacionales para expandir sus operaciones con fondos privados. Como consecuencia, las paraestatales comenzaron a expedir bonos en mercados internacionales o privatizaron parte de sus acciones para venderlas en sus respectivas bolsas o en el mercado bursátil de Nueva York, por medio de los American Depository Receipts (ADRs). Esto aumentó la transparencia en estas empresas y complicó las prácticas corruptas de los administradores.

La competencia por fondos con otras empresas, privadas y públicas, obligó a los administradores de empresas estatales en bolsa a ser más eficientes, competitivos y también a seguir los estándares contables y de gobierno corporativo internacionales. Por ejemplo, para cotizar bonos o acciones las empresas estatales han tenido que presentar reportes financieros auditados por empresas de contabilidad que siguen los patrones contables de Estados Unidos (conocidos como GAAP) o los patrones del Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB por sus siglas en inglés). Con el escrutinio de los accionistas los reguladores de las bolsas y de las empresas auditoras, la corrupción disminuyó de forma significativa en las empresas estatales cotizadas en alguna bolsa o emisora de bonos cotizados en alguna bolsa.

También, cotizar acciones y bonos en mercados internacionales e inclusive locales, obligó a las empresas estatales a cambiar su gobierno corporativo y adoptar los nuevos estándares internacionales, siguiendo códigos de mejores prácticas promovidos por organizaciones como el Banco Mundial, el Rountable Group o la Comisión de Valores de Estados Unidos. Estos códigos obligaron a las empresas estatales en bolsa a respetar los derechos de accionistas minoritarios, a establecer consejos de administración con rotación periódica y con miembros externos, y otros puntos más que hicieron más difícil que prevaleciera la corrupción y la ineficiencia por parte de los administradores.

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Por lo tanto, e irónicamente, la adversidad en el ambiente empresarial demostró ser benéfica para las empresas públicas. Sin la protección del gobierno las gerencias ineficientes quedaron expuestas. De igual forma, la amenaza de la privatización abrió una nueva era para la rendición de cuentas. Los gobiernos se vieron obligados a justificar de manera cuidadosa por qué se rehusaban a privatizar una compañía. Y en aquellos casos donde las paraestatales no pasaron a manos privadas se vieron sujetas a mayor escrutinio público. Así, surgió una “nueva gerencia pública” que trataba que los burócratas adoptaran las prácticas del sector privado.

Aún más, las transiciones democráticas en gran parte del mundo cambiaron el clima político en el cual operaban muchas de estas empresas, así la presión para que funcionaran de manera más eficiente no sólo provenía de los inversionistas sino también de los votantes.

Algunos ejemplos de los cambios en empresas estatales

Los ejemplos de los Ferrocarriles Indios, Petrobras y Statoil sirven de evidencia concreta de cómo funcionan los mecanismos que estamos describiendo. Estas compañías tienen algo en común, en todas éstas los administradores responden a presiones y controles externos que los obligan a presentar buenos resultados, a ser eficientes.

Los Ferrocarriles Indios, la institución encargada de operar los ferrocarriles en India, es el empleador más grande del mundo, después de Walmart, y se encuentra directamente bajo el control del Ministerio de Ferrocarriles de India. En 2001 los directivos estuvieron a punto de declararse en banca rota. Hoy, sin embargo, son una empresa rentable, incluso comparada con muchas de las compañías del Fortune 500. El secreto de este turnaround fue aumentar el ritmo al cual utilizaban sus activos existentes. Así, compraron locomotoras más veloces capaces de transportar más carga y construyeron vagones que podían llevar más carga y más pasajeros. También aumentaron los precios al transporte de carga que pagan los exportadores de materias primas y bajaron los del transporte de pasajeros en segunda clase. Todo ello aumentó la rentabilidad de la empresa, sin necesidad de despedir personal o de aumentar el precio de los boletos. Cabe mencionar que India es un país donde la opinión pública está en contra de la privatización, por ello, reorganizar la compañía sin despedir empleados fue una tarea sumamente complicada. Lo que motivó al Ministerio a hacerlo fue que sus directivos vieron una oportunidad personal en hacerlo: el ministro de los ferrocarriles es un político con un pasado gris (acusado de corrupción y exonerado como gobernador del estado de Bihar) que necesitaba mostrarle a los electores que sí tiene capacidad de ser un administrador eficiente y honesto que se interesa por las masas (los indios más pobres toman el tren para sus viajes y el ministro bajó las tarifas para los pasajeros más pobres y colocó aire acondicionado en muchos de los carros de segunda clase).

La paraestatal noruega de petróleos Statoil es una de las empresas más importantes a nivel mundial en exploración y producción de petróleo. Hoy en día, Statoil es uno de los principales competidores internacionales en regiones tan diversas como el Mar del Norte, África del Oeste, el Golfo de México y la costa brasileña. Desde su fundación, en 1972, Statoil tuvo un buen rendimiento, pero ante el declive de los pozos petroleros noruegos y el pobre desempeño financiero de la empresa, el Congreso noruego decidió autorizar la venta de acciones en la bolsas de Oslo y Nueva York. Algunos expertos en el sector petrolero creen que cotizar en bolsa obligó a los directores de Statoil a tener un buen desempeño porque la alternativa era enfrentar un bajo precio para sus acciones, lo que en general complica la capacidad que tiene la empresa de conseguir crédito. Hoy esta empresa es líder en exploración en aguas profundas y en proyectos para capturar dióxido de carbono en pozos petroleros vacíos.

El gigante petrolero brasileño, Petrobras, es uno de los líderes en exploración y desarrollo de pozos petroleros en aguas profundas. En 1997 el gobierno brasileño permitió que Petrobras vendiera acciones en las bolsas locales bajo la condición de que el Estado mantuviera 51% del control de la corporación, y en 2001 el gobierno permitió también que las acciones de la empresa se cotizaran en la bolsa de Nueva York. Rápidamente la compañía comenzó a expandir sus operaciones tanto nacional como internacionalmente y a desarrollar nuevas tecnologías de punta. En Brasil, Petrobras es considerada una de las compañías con mejores prácticas de gobierno corporativo. Por ejemplo, sigue los principios GAAP de contabilidad debido a que cotiza en la bolsa de Nueva York y los IASB porque cotiza en la bolsa de Sao Paulo. En lo que se refiere a la junta de gobierno, Petrobras tiene de cinco a nueve directores que rotan anualmente con la opción de ser reelectos (el puesto es por un año para evitar que los directores se arraiguen en él). Los accionistas preferenciales (aquellos que tienen acciones sin derecho a voto) tienen derecho a elegir a uno de los miembros de la junta directiva. La empresa también ha disminuido el nivel de corrupción al obligar a los directivos a hacer públicos los detalles de aquellos tratos en los que están involucrados y a explicar cómo se benefician de los mismos.


Los retos de las empresas estatales

El presente trabajo demuestra dos cosas. Primero, la intervención estatal en la esfera económica ha sido parte del capitalismo desde hace por lo menos 200 años. Por lo tanto, el aumento reciente en la participación estatal en algunos sectores en países desarrollados y subdesarrollados no necesariamente llevará a un sisma o una crisis en el capitalismo contemporáneo. En segundo lugar, si hay un aumento en el número de empresas estatales en el mundo, esperaríamos que éstas aprendieran de los casos y tendencias que hemos descrito anteriormente, especialmente de las empresas que cotizan acciones en bolsa, y que así lográramos evitar un regreso a las ineficiencias de los años setenta y ochenta.

No obstante, creemos que las empresas estatales tienen dos retos claros en el futuro. El primero es cómo limitar las tentaciones de los gobernantes para usar a las empresas para fines políticos. Aun cuando hemos presenciado un cambio enorme en términos de la eficiencia y el gobierno corporativo de las empresas estatales, la tentación de los políticos de usar estas empresas con objetivos personales, populistas o imperialistas, permanecerá latente. Esta tentación es clara en el sector de energía, en el cual el uso de empresas con fines geopolíticos es relativamente común (por ejemplo, PDVESA en Sudamérica o Gazprom en Europa del Este). Muchas de estas tentaciones sólo podrán ser mitigadas con mejores prácticas democráticas y con balances más fuertes al poder del Estado.

En segundo reto es cómo reconciliar la globalización de las empresas estatales con el nacionalismo y proteccionismo que todavía existe en el mundo. No es claro que los países que reciben inversión extranjera directa de empresas estatales de otros países van a permitir la operación de empresas de gobiernos extranjeros en su territorio. Tal vez estas reacciones nos estén dando una nueva pauta para la globalización del siglo XXI y tal vez eso limite la esfera en la cual las empresas estatales actúen en el futuro.