Es muy pronto para saber si estamos ante el fin de la epidemia de violencia que en estas mismas páginas hemos documentado, pero el siguiente estudio anuncia que a lo largo del país, en medio de la estela sangrienta dejada por Tlatlaya y Ayotzinapa, hay una disminución sostenida en los índices de criminalidad: las cifras que Eduardo Guerrero ofrece permiten señalar dos extremos del último lustro: 2011 como el año con mayor número de ejecuciones y 2014 como aquel en que se registró no sólo el menor índice de homicidios vinculados al crimen organizado, sino una baja considerable en delitos de alto impacto como el secuestro y la extorsión. La mala noticia es que los grupos criminales ocupan nuevos municipios donde la debilidad institucional podría llevar a la persistencia de hechos violentos.


En 2014 se mantuvo la tendencia a la baja de la violencia del crimen organizado, tendencia que inició a mediados de 2011. En 2014 se registraron ocho mil cuatro homicidios vinculados con el crimen organizado en el país, tres mil 265 menos que en 2013. Esta es la cifra de ejecuciones más baja desde 2009 y prácticamente la mitad del registro de 2011, cuando la violencia alcanzó su punto máximo. De forma equiparable, desde 2011 se ha observado una disminución sostenida del número total de homicidios reportados por el INEGI. Aunque las cifras de homicidios del INEGI para 2014 todavía no están disponibles, una estimación (tomando como referencia la variación observada de 2013 a 2014 en los homicidios dolosos reportados por el SESNSP) arroja que la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes durante 2014 fue cercana a 16.5; una disminución de casi 30% en relación con el máximo observado en 2011 de  23.5 homicidios por cada 100 mil habitantes.

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Aunque la violencia disminuyó en 2014, este año fue de grandes contrastes. Fueron notorios tanto el incremento súbito de la violencia en febrero —que arrojó el registro más alto desde marzo de 2012—, como su descenso pronunciado de agosto —la cifra más baja desde abril de 2008—. Estas sacudidas, sumadas a eventos de alto impacto como la desaparición de estudiantes de la Normal Rural de Ayotzinapa, nos recuerdan que el aumento abrupto de la violencia en algunos municipios del país es un riesgo persistente (ver gráficas 1 y 2).

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En cuanto a la geografía de la violencia, al desglosar los datos a nivel estatal se observa que, en comparación con 2013, en 2014 se registraron incrementos en el número de ejecuciones solamente en cinco entidades (Baja California Sur, Coahuila, Guanajuato, Tamaulipas y Tlaxcala), en una la cifra fue la misma (Campeche) y en 26 fue menor —entre las que destacan Nuevo León (-71.3%), Jalisco (-55.1%), Sinaloa (-42.1%), Chihuahua (-40.4%), Estado de México (-26.7%), Guerrero (-20.5%) y Michoacán (-13.2%). Por primera vez desde 2007, en 2014 ningún estado registró más de mil ejecuciones en un año (ver cuadro 1).

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El análisis a nivel municipal revela que los 10 municipios más violentos fueron Acapulco (347 ejecuciones), Culiacán (301), Juárez (245), Tijuana (205), Chihuahua (186), Torreón (132), Chilpancingo (116), Morelia (108), Iguala (103) y Reynosa (96). Los primeros seis municipios, aunque registran disminuciones significativas, se mantienen en el listado de los 10 más violentos desde 2013. En 2014 en los 10 municipios más violentos ocurrió el 23% de las ejecuciones, cifra menor al 26% observado en 2013 y al 36% de 2012 (ver cuadro 2).

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Durante 2014 el comportamiento criminal experimentó una serie de ajustes. Uno de los más relevantes es que para evadir los operativos que las fuerzas federales han desplegado en territorios con alto valor estratégico, los criminales han trasladado algunas de sus operaciones a lugares menos visibles ubicados en la periferia de las grandes urbes y en zonas rurales. Otro cambio, vinculado al anterior, es que para trasladarse a estas plazas los grupos criminales ya no recurren a tácticas agresivas de expansión territorial y optan por moverse a zonas en las que ya tenían presencia.

Guerrero es el principal foco de violencia en el país y aunque se percibe una mejora en la situación de seguridad con relación al año previo, la violencia se ha dispersado de Acapulco hacia Chilpancingo e Iguala. En Guerrero la violencia del crimen organizado tiene su origen en la disputa entre organizaciones criminales por el control de rutas de trasiego de droga de la costa del Pacífico hacia el centro del país. Protagonistas de este conflicto han sido Los Rojos y Guerreros Unidos, pero en la disputa también participan remanentes de los Beltrán Leyva y de La Familia Michoacana, el Cártel de Jalisco-Nueva Generación, y al menos una docena más de grupos criminales.

El panorama en Guerrero es muy complejo porque en varios de sus municipios el crimen organizado coexiste con otros actores paraestatales con capacidades de desestabilización, como grupos guerrilleros —principalmente el Ejército Popular Revolucionario (EPR), el Ejército Revolucionario del Pueblo Insurgente (ERPI), y las Fuerzas Armadas Revolucionarias-Liberación del Pueblo (FAR-LP)—, y grupos políticos y sociales —como son la Coordinadora Estatal de Trabajadores de la Educación del Estado de Guerrero (CETEG), la Unión de Pueblos y Organizaciones del Estado de Guerrero (UPOEG) y la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC).

Junto con Guerrero, Michoacán fue el estado que atrajo más atención de los medios por la gravedad de la crisis política y de seguridad a la que hace frente. Aunque a lo largo de 2014 la violencia mantuvo una tendencia a la baja y se avistaba una mejoría en las condiciones generales de seguridad tras la regulación de las autodefensas, los incidentes ocurridos a fines de 2014 en La Ruana, y en enero de 2015 en Apatzingán, son prueba de que la aparente estabilización de la entidad es todavía frágil e incierta. A lo anterior es necesario añadir que Los Caballeros Templarios no han sido aún completamente desactivados a pesar de la neutralización de tres de sus principales líderes, y que muchos de los espacios que este grupo criminal ha dejado vacíos en Tierra Caliente han sido ocupados por el Cártel de Jalisco-Nueva Generación u otros grupos criminales menores como Los Viagras.

La tercera entidad que presentó graves problemas de violencia en 2014 fue Tamaulipas. Allí coexisten una multiplicidad de organizaciones criminales, en su mayoría afiliadas a Los Zetas o al Cártel del Golfo, que compiten por controlar las rutas de tráfico de drogas y, sobre todo, por los cruces fronterizos de Matamoros, Nuevo Laredo y Reynosa. Además de la violencia del crimen organizado derivada de enfrentamientos y ejecuciones, el estado enfrenta una delicada situación de inseguridad por la alta incidencia de delitos como el secuestro y la extorsión. Estas actividades delictivas, junto con el robo de hidrocarburos, se han convertido en fuentes complementarias de ingresos para los grupos criminales que han quedado excluidos del gran negocio del narcotráfico transnacional. Los datos indican que el operativo federal lanzado en mayo fue efectivo en contener la expansión de la violencia. Sin embargo, a pesar de las múltiples detenciones de líderes criminales las principales organizaciones continúan operando.

La violencia de Chihuahua y Sinaloa siguió una trayectoria más o menos paralela en 2014, guiada por la disputa por el control de puntos de producción de drogas en el Triángulo Dorado, y de trasiego en Culiacán, Chihuahua y Ciudad Juárez. Aquí los cárteles en pugna son los de Sinaloa, Juárez y Beltrán Leyva; tres organizaciones que en el año sufrieron arrestos cupulares que las debilitaron. Tras las detenciones de capos las diversas células bajo su mando adquirieron mayor autonomía operativa, dirigidas ahora por una nueva generación de lugartenientes, en muchos casos familiares u operadores cercanos al antiguo líder. Esto puede anticipar un escenario similar al de Tamaulipas, donde las facciones se han organizado horizontalmente, sin mandos centralizados, de modo un tanto anárquico e inestable (ver gráfica 3).

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Del otro lado del espectro se encuentra un grupo de estados que obtuvieron avances importantes en materia de seguridad. Destacan Nuevo León y Zacatecas, dos estados que en 2014 lograron revertir sus respectivas crisis de violencia, y Durango, Jalisco y Morelos que, aunque con disminuciones menos dramáticas, también merecen ser mencionados.

Una característica que comparten estas cinco entidades es que para enfrentar las crisis de violencia los gobiernos estatales emprendieron acciones decisivas en materia de fortalecimiento institucional. En Nuevo León, por ejemplo, gracias al modelo de profesionalización policial de la Fuerza Civil el estado cuenta con una corporación confiable y eficaz, capacitada tanto para prevenir la delincuencia común como para reaccionar frente a situaciones de alto riesgo. Por su lado, Zacatecas también ha avanzado en la profesionalización de sus policías, consolidando a la Policía Metropolitana y a la Policía Estatal Preventiva. De la misma forma, Durango, Jalisco y Morelos han fortalecido sus instituciones de seguridad pública creando policías estatales eficientes, bajo mando único.

Es cierto que en 2014 la violencia se redujo a nivel nacional, que en la mayoría de las entidades la tendencia es a la baja y que en algunos casos la violencia ha descendido notablemente. También es cierto que con la detención de capos se ha logrado golpear al crimen organizado, razón por la cual numerosas organizaciones han optado por operar más discretamente. Sin embargo, existen varios puntos en el país en los que la violencia persiste, donde grupos criminales diseminados vuelven a reagruparse, frecuentemente con un tamaño menor pero igual de violentos, y donde las intervenciones del gobierno federal parecen atrofiarse mientras que las autoridades locales son incapaces de asumir sus responsabilidades.

Es probable que al finalizar 2015 la tendencia a la baja en la violencia se mantenga y hablemos de nuevos casos de éxito, pero también todo parece indicar que seguiremos hablando de la alta violencia, la debilidad institucional y de más operativos federales en Guerrero, Michoacán, Tamaulipas, Chihuahua y Sinaloa. Es factible, también, que por las elecciones en el balance del año hablemos de candidatos y políticos ejecutados, de más conflictos entre autodefensas, y de la detención de La Tuta en una cueva de Michoacán o de El Mayo en una choza de Badiraguato.

Además de los homicidios, en 2014 se observó una disminución en la incidencia de varios delitos. Al respecto, cabe destacar el decremento en delitos de alto impacto social como el secuestro (15%) y la extorsión (28%), no obstante, aún no se puede determinar si se podrá revertir en el mediano plazo el repunte de estos delitos registrado por lo menos desde 2006. Por otra parte, en el caso de la extorsión vale la pena señalar que las cifras corresponden, fundamentalmente, a extorsiones telefónicas, por lo que el decremento es el resultado de las campañas de información que se han puesto en marcha para su prevención. Sin embargo, la extorsión presencial (cobro de piso) aumentó de 93 a 233 víctimas por cada 10 mil unidades económicas, de 2011 a 2013, es decir, un incremento de 151%, de acuerdo a la Encuesta Nacional de Victimización de Empresas (ENVE) 2014 (ver gráfica 4).

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De forma equiparable a lo que se observa en el caso del secuestro y la extorsión, durante 2014 se observó una disminución significativa de otros delitos que habían repuntado en años previos. Algunos casos a destacar son los delitos sexuales (cuya incidencia alcanzó un máximo en 2011, y desde entonces ha disminuido alrededor de 20%), así como el robo en carreteras (cuya incidencia ha disminuido más de 30% a lo largo de los últimos tres años).

Aunque es necesario desarrollar un análisis más detallado, es plausible asumir que la disminución de la incidencia delictiva se relaciona con el desplazamiento de la violencia del crimen organizado fuera de las principales zonas metropolitanas del país. Esta forma de violencia no afecta exclusivamente a los criminales. Por ejemplo, en un escenario de violencia exacerbada es mucho más probable que surjan mafias dedicadas a la extorsión (tanto porque los criminales tienen que pagar de forma periódica a grupos numerosos de sicarios, como porque la población tiene más miedo y es más fácil de intimidar), y que incurran en distintos atropellos contra la población, como los delitos sexuales.

De esta forma, con la disminución de la violencia en las grandes ciudades (principalmente en el norte del país) muy probablemente disminuyó también el número total de personas que habitan en localidades donde existen células de sicarios con capacidad para operar con impunidad. Por poner un ejemplo, el impacto que un conflicto criminal puede tener sobre la incidencia delictiva a nivel nacional es, necesariamente, menor en Apatzingán que en Monterrey o Tijuana.

Sin embargo, el desplazamiento de los conflictos criminales fuera de las grandes ciudades implica nuevos desafíos. Desafortunadamente, fuera del ámbito metropolitano es más difícil que se construyan soluciones locales, en el marco de las instituciones formales, para hacer frente a la violencia del crimen organizado. En primer lugar, los recursos de las autoridades son menores. Por otra parte, no existen las amplias coaliciones de organizaciones de la sociedad civil o empresarios, cuyo principal mecanismo de incidencia es por medio de la presión en los medios de comunicación y el cabildeo con autoridades. Como hemos observado a lo largo de los últimos dos años, el surgimiento de grupos de autodefensa probablemente constituye la única salida asequible —en ausencia de una intervención estatal o federal— para la población que vive en localidades rurales o incluso en pequeñas ciudades en las que un grupo criminal ha logrado establecerse como la fuerza predominante.

 

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El pasado 27 de noviembre el presidente Peña Nieto anunció un decálogo de medidas para hacer frente a la crisis de inseguridad. La opinión pública no recibió de forma favorable este mensaje del presidente. Después de la respuesta timorata del gobierno en las semanas subsecuentes a la desaparición de los estudiantes de Ayotzinapa, y el escándalo por la mansión de la primera dama en las Lomas de Chapultepec, en el país prevalece un ánimo contrario a cualquier posicionamiento del Ejecutivo. De acuerdo con el análisis que elabora la empresa Buendía y Laredo (el cual pondera los resultados de las principales casas encuestadoras del país), para noviembre de 2014 la aprobación presidencial cayó por debajo de 40%. Este nivel de aprobación, casi 10 puntos por debajo de los niveles observados tres meses atrás, ha sido el más bajo a lo largo de toda la administración.

Sin embargo, el rechazo a las medidas propuestas por el presidente no reflejó exclusivamente una reacción visceral de la opinión pública. Incluso las voces más sosegadas desestimaron en su mayoría las 10 propuestas presidenciales. De las 10, sólo la iniciativa de Ley Contra la Infiltración del Crimen Organizado en las Autoridades Municipales parece orientarse de forma clara a atender uno de los aspectos de la actual crisis de seguridad (el contubernio entre autoridades municipales y criminales). Las demás propuestas fueron vagas (como el tema de la distribución de competencias entre órdenes de gobierno en materia de combate al delito); o se refieren a iniciativas “recicladas” del gobierno de Calderón (como el mando único policial o la clave única de población) o incluso a programas que ya operan (como la línea de emergencia, que ya existe). 

Otro desatino en términos de comunicación fue plantear varias de las recomendaciones como iniciativas legales. La principal deficiencia de las instituciones de seguridad y justicia no se encuentra en el marco jurídico (que exclusivamente determina sus atribuciones, y a muy grandes rasgos su diseño institucional). En algunos casos sería conveniente el desarrollo de nuevas facultades legales. Sin embargo, la aprobación de nuevas leyes es sólo uno de los componentes necesarios para concretar los cambios necesarios. El desafío se encuentra, primordialmente, en las prácticas cotidianas de los funcionarios públicos, incluyendo alcaldes, mandos militares y soldados, policías, jueces y agentes del Ministerio Público. Por lo tanto, para obtener resultados es necesario modificar la estructura de incentivos que definen la toma de decisiones de todos estos actores. Este cambio se puede concretar, en parte, por medio de la instauración de nuevos criterios para la operación de las instituciones del sector seguridad.

Por supuesto, el combate al delito es una tarea muy compleja que no puede definirse por completo desde un escritorio. Los mandos militares y policiales, y los responsables del sistema de procuración de justicia, necesariamente ejercen su autoridad con algún grado de discrecionalidad. Por ello, es igualmente importante contar con mecanismos que permitan conocer y evaluar su desempeño y, en su caso, poner en práctica medidas correctivas (como se verá más adelante, lo anterior implica un desafío político, más que una dificultad de carácter técnico).

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A continuación enlisto cinco recomendaciones para hacer frente a los principales desafíos de seguridad del país. Estas recomendaciones se desprenden del trabajo de investigación que he coordinado a lo largo de más de cinco años de estudio de la violencia del crimen organizado y los fenómenos vinculados a ella, razón por la cual algunas ya han sido mencionadas en publicaciones previas. El conjunto concreto de medidas que describo a continuación también refleja las dificultades que se han hecho más acuciantes en los últimos meses, en particular el desplazamiento de la violencia fuera de las grandes zonas metropolitanas (en particular a municipios relativamente pobres y con capacidades institucionales relativamente bajas), así como la creciente infiltración del crimen organizado de las estructuras gubernamentales en dichos municipios.

1. Recopilación de información de campo. La operación de algunas de las actividades criminales más dañinas (en particular el cobro de cuota) depende de la capacidad de los criminales para conciliar la necesidad de mantener amplias redes de informantes y sicarios, con el imperativo de permanecer en la relativa clandestinidad. Cuando la identidad o el modus operandi de los criminales es denunciado públicamente y dicha denuncia trasciende el ámbito estrictamente local, es casi imposible evitar una intervención de la fuerza pública o, en su defecto, una revuelta de la población (como ocurrió a lo largo de 2013 en Michoacán, después de que se volviera viral el video en el que el doctor Mireles describe los abusos que Los Caballeros Templarios cometían de forma sistemática en contra de la población). Por otra parte, no es casual que los periodistas y en general los medios de comunicación locales destaquen entre las víctimas recurrentes de los criminales. En la medida en la que se logre disminuir su visibilidad ante la opinión pública nacional, las mafias dedicadas a la extorsión, generalmente en contubernio con autoridades locales, pueden mantener sus operaciones por un tiempo indefinido.

Fuera de las principales ciudades del país, el gobierno federal es el único actor con los recursos necesarios para generar de forma sistemática información sobre las actividades del crimen organizado. Parte de esta información se podría recopilar por medio del personal que el gobierno ya tiene desplegado. Sin embargo, en las zonas de mayor conflictividad sería conveniente el despliegue de redes de operadores encubiertos, que se enfoquen en generar reportes periódicos sobre las actividades del crimen organizado, y sobre la participación en ellas de autoridades y otros actores.

En primer lugar, el gobierno federal podría utilizar esta información para planear y llevar a cabo intervenciones más oportunas y certeras (ver la siguiente recomendación) en las regiones donde las actividades del crimen organizado son más intensas. En segundo lugar, parte de la información se podría difundir, a efecto de suplir el vacío informativo que ha generado la intimidación por parte de los criminales, y disminuir el sentimiento de indefensión de la población. 

2. Intervenciones disuasivas en municipios y regiones con mayor presencia del crimen organizado. De las 10 propuestas que el presidente describió en su mensaje del 27 de noviembre, la más novedosa fue la iniciativa de Ley Contra la Infiltración del Crimen Organizado en las Autoridades Municipales. De aprobarse, la iniciativa dará sustento legal a un fenómeno que en la práctica ha sido relativamente recurrente en los últimos años: la supresión de facto de las autoridades municipales (tanto corporaciones policiales como ayuntamientos completos) en el contexto de “operaciones conjuntas” en las que el gobierno federal asume las tareas de seguridad pública y, en algunos casos, ejerce otras atribuciones correspondientes a los órdenes estatal y municipal de gobierno.

Sin embargo, la ausencia de un marco legal no es la única deficiencia de las intervenciones del gobierno federal. En términos generales, las intervenciones han tenido un carácter marcadamente reactivo. Por poner sólo un ejemplo, la creación de la Comisión para la Seguridad y el Desarrollo Integral de Michoacán sólo ocurrió a principios de 2014 una vez que el conflicto entre Los Caballeros Templarios y los grupos de autodefensa, encabezados por el doctor Mireles, amenazaba con convertirse en un conflicto social de escala inédita en el país (por esa fecha, el ingreso de las autodefensas a Apatzingán, el bastión de los Templarios, era inminente). Sin embargo, el levantamiento y el avance de los grupos de autodefensa un año atrás (y el control de los ayuntamientos de la entidad por parte de Los Caballeros Templarios era evidente desde mucho antes). 

Otra deficiencia de las intervenciones (relacionada con su carácter reactivo) es que parecen enfocarse en la represión de organizaciones criminales concretas, más que en la disuasión de la violencia y las actividades criminales que más afectan a la población. Esta ha sido por años la dinámica que ha marcado la “estrategia” de combate al crimen organizado: las autoridades locales (coludidas o temerosas de la respuesta de los criminales) toleran el deterioro gradual de las condiciones de seguridad, particularmente el repunte de la violencia y la generalización del cobro de cuota; mientras tanto, el gobierno federal permanece al margen, principalmente porque intervenir supondría un conflicto político con las autoridades locales y las dirigencias nacionales de sus respectivos partidos; sólo cuando la situación alcanza niveles críticos, y acapara la atención de la prensa nacional, el gobierno federal ordena una intervención o un “reforzamiento” que se enfoca en actividades de vigilancia así como en “desarticular” a las organizaciones criminales locales (lo que por lo general se entiende como la captura de sus líderes); una vez que se supera la crisis, los elementos federales se retiran e inicia un nuevo ciclo de repunte de la violencia.

Aunque las intervenciones reactivas seguirán siendo indispensables en el corto y mediano plazos, es importante desarrollar un modelo complementario de intervenciones disuasivas, en el que la Policía Federal (apoyada por la policía estatal en los casos en los que ésta cumpla con estándares mínimos de profesionalización) intervenga primordialmente con miras a mandar un mensaje disuasivo a los criminales: si bien todas las formas de delincuencia pueden dar lugar a la imposición de sanciones, existen actividades que son intolerables (en especial la violencia) y que serán castigadas de forma inequívoca. 

Las intervenciones disuasivas deben adaptarse al contexto local. No es lo mismo intervenir en localidades en las que los criminales son percibidos como un actor ajeno, que concita el rechazo generalizado de la población, a intervenir en lugares donde existe una tradición clientelar entre los criminales y sectores amplios de la sociedad (esta relación puede reflejar que los criminales desempeñen un papel relevante como empleadores, o como proveedores de servicios sociales, particularmente ahí donde han logrado cooptar a las estructuras gubernamentales y tienen una mayor influencia sobre la ejecución del gasto público). En el primer escenario resulta factible desarrollar con éxito intervenciones netamente policiales; en el segundo resulta indispensable desarrollar de forma simultánea acciones de prevención social.

En cualquier caso, es central que las intervenciones se desarrollen con base en principios disuasivos, de acuerdo a las mejores prácticas internacionales en la materia. Dichos principios incluyen, de forma destacada:

• Utilización intensiva de inteligencia, en especial la inteligencia de campo que se describió previamente (lo que implica conocer quiénes son los actores responsables de incidentes de violencia o delitos de alto impacto).

• Difusión del mensaje. Señalar de forma clara las acciones (se puede tratar de ejecuciones, balaceras, bloqueos, o cobro de cuota) que generarán una respuesta de las autoridades.

• Persecución del delito. Utilizar todas las herramientas legales disponibles para castigar a los responsables de actos de violencia. Es decir, además de la captura de líderes, se debe proceder de forma sistemática en contra de todas las actividades delictivas de la organización o célula en cuestión (incluyendo los delitos no predatorios que le generan ingresos, como el narcomenudeo), así como imponer sanciones administrativas para afectar sus intereses (clausura de negocios, acciones de extinción de dominio, etcétera).

El gobierno federal debe asumir el liderazgo en el desarrollo de intervenciones de este tipo. Para lograrlo es necesario aislar las actividades de las agencias de seguridad de las presiones políticas a las que actualmente está sujeta su actuación. Como se verá más adelante, una alternativa para propiciar la implementación oportuna de intervenciones disuasivas es el desarrollo de un sistema de declaratorias de “alerta” de violencia, que permita identificar aquellos municipios o regiones en los que se observa un deterioro incipiente de las condiciones de seguridad.

3. Replantear el programa de testigos protegidos. Otro aspecto concreto relacionado con actividades de inteligencia se refiere a la incapacidad del Estado mexicano para infiltrar organizaciones criminales, lo que en la práctica implica contar con individuos (miembros de la organización o personas de su círculo inmediato) que aporten información relevante sobre sus operaciones. Esta debilidad afecta de forma transversal a todas las instituciones de seguridad y justicia. Sin embargo, es particularmente grave para los sistemas de procuración de justicia, donde los fiscales con frecuencia no logran reunir la evidencia suficiente para sustentar casos. Por ejemplo, recientemente la PGR tuvo que solicitar la ampliación del arraigo en contra María de los Ángeles Pineda Villa (señalada como la principal responsable por la desaparición de los 43 estudiantes de la Normal Rural de Ayotzinapa) ante la dificultad para reunir la evidencia necesaria para concretar su aprehensión.

En la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada ya se contempla la figura de los “testigos colaboradores”, miembros de organizaciones criminales que pueden recibir beneficios, incluyendo una reducción de penas de hasta dos terceras partes, a cambio de aportar a las autoridades indicios o elementos de prueba útiles para la investigación de ilícitos. Asimismo, en 2012 fue aprobada la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal. Sin embargo, el programa de testigos protegidos, operado por la PGR, no ha dado resultados satisfactorios. Algunos de los testigos han desaparecido y otros han sido asesinados. Adicionalmente, un alto porcentaje de los testimonios son desechados en juicio, en parte porque el propio sistema propicia que los testigos aporten imputaciones falsas.

Inevitablemente, la figura del testigo protegido es impopular (los testigos suelen ser, a fin de cuentas, criminales de alta peligrosidad que reciben un trato preferencial). Tampoco será sencillo ni barato corregir las deficiencias que se han observado, entre otras razones porque es indispensable corroborar los dichos de los testigos y sancionar a aquellos que mientan, además de ofrecer protección efectiva. Sin embargo, desarrollar un programa de testigos protegidos más confiable es la mejor alternativa al alcance del Estado mexicano para infiltrar con éxito al crimen organizado.  

4. Investigación de funcionarios públicos. Los hechos registrados a lo largo de 2014 dejaron en claro una tendencia que ya se venía observando desde años atrás. Las mafias locales —que operan en contubernio estrecho con autoridades— son la principal amenaza a la seguridad del país. Además de la desinformación, para estas mafias es indispensable operar con el respaldo de la policía. Sólo así se explica el auge de un delito como el cobro de piso, que implica visitar de forma periódica a las víctimas para exigirles dinero.

Por ello, es primordial que la SEIDO, o alguna instancia especializada al interior de la PGR se enfoque en la investigación de funcionarios públicos. Al respecto, no resulta exagerado señalar que los funcionarios coludidos con el crimen organizado deberían desplazar a los capos como blancos prioritarios dentro del combate del crimen organizado.

Así como las agencias de seguridad cuentan con instancias para identificar e investigar “blancos” prioritarios dentro de los líderes de las organizaciones criminales, sería necesario formar un grupo orientado específicamente a identificar y priorizar blancos en el ámbito de las autoridades locales (desde luego, este grupo necesitaría un gran respaldo institucional y autonomía para operar al margen de presiones políticas). Por supuesto, la investigación de funcionarios sería responsabilidad del sistema de procuración de justicia, y la naturaleza del desafío se transformaría (además de la captura, que es la preocupación central en el caso de los capos, sería necesario generar evidencia sólida para proceder penalmente en contra de las autoridades coludidas). Lo anterior supondría desarrollar al interior de la PGR las capacidades necesarias para sustanciar de forma simultánea varios casos de alto perfil, una razón más para impulsar iniciativas en la materia como los programas de testigos protegidos.

5. Declaratorias de alerta de violencia. En julio de 2012 publiqué en nexos un artículo en el que describo el carácter “epidémico” de la violencia, así como la importancia de identificar de forma oportuna los brotes de violencia. En dicho artículo expongo una metodología sencilla y muy eficaz para detectar el inicio de epidemias de violencia con base en criterios estadísticos (utilizando como referencia los registros mensuales de “ejecuciones”). Esta metodología se desarrolló originalmente para el ámbito metropolitano (es decir, unidades de medida relativamente grandes, en las que la frecuencia relativamente alta de ejecuciones hacía posible identificar variaciones estadísticamente significativas al analizar series mensuales). Sin embargo, sería posible incorporar variables adicionales y desarrollar un índice más sofisticado que también permitiera detectar epidemias de violencia incipientes en municipios de menor tamaño. La información que se recopile por medio de los reportes de personal en campo que se mencionaron previamente podría contribuir a desarrollar un indicador de este tipo.

La relevancia de detectar epidemias de violencia en sus fases iniciales radica en que, una vez que la violencia se estabiliza en niveles altos, las acciones necesarias para revertirla resultan más costosas que cuando se interviene en una fase temprana. Por lo tanto, el gobierno podría lograr un impacto mucho mayor si modifica el patrón de intervenciones reactivas (como la que tuvo lugar en Michoacán en enero de 2014) por intervenciones disuasivas y oportunas en aquellos lugares en los que la violencia todavía no alcance niveles críticos. 

Si se desarrolla una metodología como la que menciono, aplicable para un conjunto de municipios de alto riesgo, el gobierno podría emitir alertas o “declaratorias”, similares a las que se generan en el caso de desastres naturales. Estas declaratorias de alerta de violencia —siempre y cuando se sustenten en una metodología sólida y en datos recopilados de forma sistemática— ofrecerían al Ejecutivo federal una herramienta útil para superar la resistencia política y llevar a cabo intervenciones tempranas en municipios conflictivos. Adicionalmente, las declaratorias también serían un poderoso incentivo para que las autoridades municipales y estatales desarrollaran acciones más eficaces de combate al crimen organizado (pues el deterioro de los indicadores de seguridad inevitablemente daría lugar a consecuencias políticas, incluyendo la probable remoción del cargo).

 

Eduardo Guerrero Gutiérrez
Consultor en seguridad de Lantia Consultores
www.lantiaconsultores.com

Agradezco el valioso apoyo que me brindaron Eunises Rosillo, Roberto Arnaud y Roberto Valladares en la elaboración de este texto.

 

3 comentarios en “¿Bajó la violencia?

  1. Recientemente se publicò en medios de Sonora que Cajeme estaba ubicada entre las ciudades mas peligrosas del pais. Veo que no es cierto. Y entiendo la razòn de las publicaciones.

  2. Lo que sucedió en Cocula es la reacción “natural” de la delincuencia cuando invaden sus terrenos, por ello en Reynosa y la zona noreste del país esos hechos ni pasmaron ni creo sean el inicio del decrecimiento del índice delincuencial, o sea, mientras no le jalen los bigotes al tigre no habrá rugidos.

  3. Me llama la atención que no incluya las desapariciones forzadas como delito de alto impacto, mismas que según varios medios, han aumentado desde 2012. Asimismo faltarían las desapariciones (por desconocidos) en general y de niñas y jóvenes en particular, que según ONGs han aumentado igualmente. ¿Las incluye de alguna manera?
    En cuanto a las alertas de violencia, es buena idea pero habría que ver quién compilaría o tiene la información. Para las alertas de violencia de género, son las ONGs u otros grupos quienes compilarn datos para solicitarla y hay equipos de trabajo para evaluarla que han solicitado información necesaria que no existe: por ejemplo, Inmujeres no tiene información completa sobre violencia feminicida.