En 2010 la suerte estaba echada: Rodolfo Torre, médico, político, priista de cepa, sería gobernador de Tamaulipas. Pero se atravesó el fatídico 28 de junio y se atravesó la última letra. Por razones aún no enteramente esclarecidas, en camino al aeropuerto de Ciudad Victoria, Los Zetas le dieron muerte.

Ante la ejecución de su abanderado el PRI tuvo dos reacciones. La primera, nombrar como candidato sustituto a otro Torre, Egidio de nombre, hermano de la víctima. La segunda, exigir al gobierno federal esclarecimiento de los hechos y castigo para los responsables. En el reclamo la plana mayor del priismo nacional y tamaulipeco: la entonces presidenta nacional Beatriz Paredes y el entonces gobernador de Tamaulipas, Eugenio Hernández. Sí, el gobernador constitucional exigiendo justicia. Si fuera chiste, se contaría solo.

Pero no es chiste. Y es que en Tamaulipas casi nada mueve a la risa. Cuatro años después del asesinato de Rodolfo Torre hay un nuevo operativo federal. Es el cuarto desde 2005. Llega después de un abril con 128 víctimas de homicidio y de balaceras de horas en Tampico y Reynosa. Y las autoridades estatales como siempre, imperturbables en su indolencia.

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¿Qué pasa en Tamaulipas? ¿Tiene algo excepcional que genere violencia intensa y respuesta flácida? Tal vez. Tamaulipas es Tamaulipas: es el estado de Juan Nepomuceno Guerra, del imperio de La Quina, de las complicidades a todos los niveles, donde se estrenó la militarización de los cárteles.

Pero, en un sentido específico, Tamaulipas es México. Tamaulipas es la manifestación más obvia de la crisis del federalismo mexicano en materia de seguridad pública.

 

La seguridad pública fue durante décadas un asunto fundamentalmente local. Hasta 1994, el concepto sólo apareció en el texto constitucional en las facultades reservadas a los municipios (en el artículo 115).1

Hasta fecha muy reciente el gobierno federal contó con un despliegue policial limitado. La Policía Judicial Federal tuvo durante la mayor parte de su historia menos de dos mil elementos. La Dirección Federal de Seguridad estaba más abocada a labores de policía política y el número de sus integrantes operativos nunca pasó de un par de miles.2

El sistema penitenciario federal era igualmente limitado. Fuera de algunas colonias penales (las Islas Marías, por ejemplo), el gobierno federal no contaba con instalaciones carcelarias propias. El primer Centro Federal de Readaptación Social se construyó entre 1988 y 1990.

En resumen, la capacidad de prevención, persecución y sanción del delito estaba concentrada en los estados y los municipios. Eso era suficiente por al menos tres razones:

  • Durante buena parte del siglo XX México fue un país fundamentalmente rural. Ceteris paribus, las sociedades menos urbanizadas tienden a tener menores índices delictivos.3

  • Hasta los años ochenta el narcotráfico era un fenómeno de alcances limitados, básicamente dedicado al contrabando en —relativamente— pequeña escala de marihuana y heroína.4

  • La sujeción de los gobiernos estatales y municipales a los dictados de la presidencia de la República generaba, paradójicamente, incentivos para mantener la seguridad pública en el espacio local. A sabiendas de que podían ser removidos por decisión del centro, los gobernadores y presidentes municipales tenían buenas razones para contener conflictos sociales, incluyendo aquellos asociados a la actividad delictiva.5

 

Esas tres condiciones se diluyeron a finales de los años ochenta y principios de los noventa:

  • Diversos cambios demográficos (urbanización acelerada, crecimiento de la población masculina entre 15 y 29 años) crearon, de la mano con crisis económicas recurrentes, condiciones sociales para la expansión del delito.
  • El narcotráfico creció aceleradamente con el arribo de grandes flujos de cocaína y el inicio de la producción de metanfetaminas. Las organizaciones criminales adquirieron capacidades casi militares y se diversificaron hacia actividades de extracción de rentas (secuestro, extorsión, robo).6

  • La democratización del país condujo a una descentralización del poder. Se volvió imposible para el presidente de la República remover a gobernadores. Pero la pérdida de control externo no fue compensada con el surgimiento de mecanismos locales de rendición de cuentas.7 Esa transformación modificó la estructura de incentivos: la lógica política llevaba ahora a trasladar los conflictos locales al espacio nacional.

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Como consecuencia, la participación del gobierno federal en el combate al delito se expandió decididamente. Las averiguaciones previas de delitos del fuero federal empezaron a crecer a ritmo acelerado: entre 1997 y 2012 el aumento fue seis veces más rápido que el caso de las averiguaciones previas del fuero común.                 

 Parte de esta expansión respondió al crecimiento de las facultades legales del gobierno federal. Diversas categorías nuevas de delito se añadieron al Código Penal Federal a partir de inicios de los noventa (por ejemplo, delitos ambientales). Más importante, la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, describiendo por primera vez el fenómeno y el alcance de la respuesta federal, se aprobó en 1996.

A la par de los cambios legislativos, nuevas instituciones federales se crearon para enfrentar al narcotráfico en específico y a la delincuencia organizada en general. Los servicios de inteligencia se habían reorganizado desde finales de los ochenta, tras el colapso de la Dirección Federal de Seguridad.8 Seguirían varios intentos por transformar a la PGR y su brazo policial: en 1992 fueron creados el Centro Nacional para Planeación y Control de Drogas (CENDRO) y el Instituto Nacional para el Combate a las Drogas (INCD).

En paralelo, más allá de las tareas directamente dirigidas a contener al narcotráfico y la delincuencia organizada, las capacidades del gobierno federal crecieron en tres temas clave. En primer lugar, se reorganizó la policía de investigación. En el gobierno de Vicente Fox, la Policía Judicial Federal (PJF) se transformó en la Agencia Federal de Investigaciones (AFI) y adquirió capacidades importantes en el combate al secuestro.

En segundo lugar, el gobierno federal se dotó de una policía preventiva. En 1999 fue creada la Policía Federal Preventiva (PFP), la cual mantuvo dimensiones modestas durante el gobierno de Vicente Fox.

Sin embargo, en el gobierno de Felipe Calderón, la PFP experimentó una transformación radical: el número de elementos se cuadruplicó y sus capacidades de inteligencia se ampliaron de manera acelerada. Para 2012 se había convertido en el cuerpo policial federal más grande de la historia del país.9

En tercer lugar, el gobierno federal construyó una arquitectura de coordinación en materia de seguridad pública. En 1995 se creó el Sistema Nacional de Seguridad Pública como “la instancia que sienta las bases de coordinación, así como la distribución de competencias… entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los municipios”.

En resumen, desde inicios de los noventa, el rol del gobierno federal en materia de seguridad pública ha crecido de manera sostenida. Lo que durante décadas fue responsabilidad primaria de gobiernos estatales y municipales se había convertido para inicios del siglo XXI en un tema de alcances nacionales.

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El gobierno de Felipe Calderón aceleró el proceso y, al mismo tiempo, reveló sus límites. En los meses previos a la toma de posesión, diversas regiones del país habían experimentado un incremento de actos violentos presuntamente vinculados a la delincuencia organizada. 

El 7 de diciembre de 2006, tras consultas con el gobernador Lázaro Cárdenas, el presidente Calderón ordenó el inicio del Operativo Conjunto Michoacán. Inicialmente, la intervención no parecía muy distinta a los operativos emprendidos en el gobierno de Fox. Sin embargo, tenía una diferencia fundamental: no estaba dirigido a restablecer el orden público y retirarse a las pocas semanas, sino a “recuperar el control territorial”,  perdido, según la descripción oficial, a manos de la delincuencia organizada.10

Los resultados iniciales parecieron validar la decisión del presidente Calderón. El número de homicidios disminuyó significativamente en 2007, no sólo en Michoacán, sino a nivel nacional.11 El éxito inicial probablemente decidió al gobierno federal a responder afirmativamente a las solicitudes de asistencia que provenían de otros gobiernos estatales, particularmente en el norte del país.

Para 2011 los operativos federales habían alcanzado a 12 estados e involucraban probablemente a más de 40 mil elementos federales. Pero el éxito se volvió más elusivo. Por diversas causas, la violencia criminal explotó a partir de inicios de 2008 y creció de manera sostenida durante 30 meses, para luego iniciar un descenso gradual.12 (Véase al efecto mi reflexión “La tormenta perfecta”, en nexos, noviembre de 2013.)

El ascenso de la violencia alteró de fondo el cálculo subyacente de los operativos. No estaban pensados como acciones de corto plazo, pero sí fueron concebidos como intervenciones temporales y subsidiarias. Conforme crecían los índices de delito violento, los operativos se volvieron permanentes y sustitutivos de la autoridad local. Diversos cuerpos policiales fueron retirados de la calle, purgados o incluso abolidos.

Al hacerse cargo de la seguridad pública en múltiples estados, el gobierno federal se vio confrontado con un dilema complejo. En ausencia de policías estatales y municipales con capacidades adecuadas, un retiro del operativo federal dejaría a la población desprotegida. Pero la permanencia de las fuerzas federales, sin límite temporal firme, restaba sentido de urgencia a la construcción de capacidades locales.

La administración Calderón reconoció de manera relativamente temprana ese problema. En agosto de 2008 promovió la firma del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad (ANSJL),13 el cual obligaba a los actores políticos a impulsar múltiples cambios estructurales al sistema de seguridad y justicia.

Los compromisos del ANSJL no se quedaron en expresiones de buena voluntad. Un buen número obtuvo forma legal con las reformas a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, aprobadas en 2009.

En paralelo, fue aprobada en 2008 una ambiciosa reforma constitucional en materia de justicia penal. Dirigida a poner en operación un sistema oral y acusatorio, la reforma planteó un plazo de ocho años para que los estados realizaran las modificaciones legales y administrativas requeridas.14

Sin embargo, a pesar de los múltiples esfuerzos para acelerar la transformación de las instituciones estatales de seguridad y justicia, los resultados fueron decepcionantes. Por ejemplo:

  • La meta de someter a control de confianza a todo el personal de las instituciones de seguridad y justicia se ha pospuesto una y otra vez.

  • A inicios de 2014 el nuevo sistema de justicia penal sólo había entrado en operación plena en tres entidades federativas, en 12 más estaba en operación parcial y el resto se encontraba en diversas fases de implementación.

El regreso del PRI a la presidencia de la República cambió el tono, pero no los términos básicos de la relación entre Federación y estados. Desde sus primeros días el gobierno de Enrique Peña Nieto convirtió a la coordinación en uno de sus ejes discursivos.15

Pero en Michoacán, primero, y en Tamaulipas después, la coordinación ha revelado sus límites: allí el problema no era de gestión política sino de complicidad e incompetencia de las autoridades estatales. No hay nada que coordinar con la nada.

En ambos casos el gobierno federal ha optado por sustituir la nada con algo. En Michoacán, con un comisionado federal con amplias facultades. En Tamaulipas, con cuatro comandantes regionales y cuatro fiscalías federales.

Esta nueva vuelta de tuerca en la centralización exacerba una dinámica perversa. El costo presupuestal del operativo no se le carga al estado. Tampoco el costo político: si las cosas salen mal, será culpa entera de los federales; si las cosas salen bien, algo de mérito podrá atribuirse el gobierno estatal. En esas circunstancias, ¿qué ganaría cualquiera de los dos gobernadores, Vallejo o Torre, con el retiro de las fuerzas federales?

Y el caso de Tamaulipas es más grave. En Michoacán, el gobernador Vallejo dejará el cargo en algo más de un año y ha surgido, en la figura heterodoxa de las autodefensas, energía social y liderazgo local para empezar a hacerse cargo del problema. Nada de eso está presente en el caso tamaulipeco.

 

¿Qué hacer entonces con Tamaulipas? Más de fondo, ¿qué hacer con el torcido arreglo federal mexicano en materia de seguridad? En términos esquemáticos, no hay más que tres alternativas:

  • Se lleva el proceso de centralización hasta el final de su lógica (mediante la creación, por ejemplo, de una Policía Nacional)

  • Se genera una respuesta desde lo local que pone presión suficiente en los actores políticos estatales y detona procesos de transformación institucional, a la manera de Chihuahua o Nuevo León.

  • Se modifica la estructura de incentivos para lograr que los gobiernos estatales asuman la responsabilidad primaria por la seguridad pública en sus entidades.

Lo primero es política ficción. Lo segundo es improbable para Tamaulipas y otros estados calientes: si en 10 años de crisis casi permanente no se ha articulado una respuesta social vigorosa, ¿por qué habría que esperar que surgiera en los próximos meses?

No queda entonces más que la tercera vía: cambiar las reglas. Una en particular: no más operativos federales interminables. Fijar públicamente una fecha límite, razonable pero firme, para la presencia de elementos federales contribuiría a alterar de fondo el cálculo político de los gobiernos estatales. A petición del estado se podrían extender los operativos, pero sujetos a una condicionalidad onerosa, tanto financiera (el costo del operativo a cargo del erario estatal) como política (la sustitución de los titulares de los cuerpos estatales de seguridad).

Esa idea tiene múltiples inconvenientes (políticos, jurídicos, administrativos). Muy posiblemente no se puede adoptar como tal. Pero si no se puede, si resulta inviable, hay que imaginar algo más, algo que acabe con la triste manía de aventar la responsabilidad pública a la cancha de enfrente.

Durante casi una generación México ha aceptado sin mayor debate la centralización gradual, pero sostenida, del combate al delito. La crisis de seguridad de los últimos años ha desnudado los límites de ese proceso: el gobierno federal se hace cargo de cada vez más, pero sus recursos alcanzan para cada vez menos. El resultado es Tamaulipas, como infierno particular y como metáfora de fracaso.

 

Referencias

Aguayo, Sergio, La Charola. Una historia de los servicios de inteligencia en México, Editorial Sergio Aguayo, México, 2001.

Astorga, Luis, El siglo de las drogas, Espasa-Calpe Mexicana, México, 1996.

Cabrero, Enrique, Guillermo Cejudo y Mauricio Merino, “El nuevo federalismo mexicano: diagnóstico y perspectiva”, Federalismo y descentralización. Conferencia Nacional de Gobernadores, 2008.

Cejudo, Guillermo, “Los gobernadores y el regreso del PRI”, nexos, agosto de 2012. Versión electrónica: http://www.nexos.com.mx/?p=14919 (15/10/2012).

García Luna, Genaro, El nuevo modelo de seguridad para México, Nostras Ediciones, México, 2011.

Hope, Alejandro, “La espiral infinita: cómo México se volvió un país violento y cómo puede dejar de serlo”, Más allá de los BRICS: Índice de Competitividad Internacional, Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), México, 2011. http://www.competitividadinternacional.org/downloads/f.6.Laespiralinfinita.pdf (15/10/2012).

López Portillo, Ernesto, “La policía en México: función política y reforma”, presentación dictada en conferencia Inseguridad Pública y Gobernabilidad Democrática: Retos para México y Estados Unidos, Smith Richardson Foundation, México, febrero 2000.

Paoli Bolio, Iván, “Evolución del narcotráfico en México”, Bien común, número 163, julio de 2008, Fundación Rafael Preciado Hernández, México.

Villalobos, Joaquín, “Doce mitos de la guerra contra el narco”, nexos, enero de 2010. Versión electrónica: http://www.nexos.com.mx/?p=13461

 

Alejandro Hope
Director de Política de Seguridad del IMCO.


1 López Portillo (2000).

2 Para una historia de la DFS, ver Aguayo (2001).

3 López Portillo (2000).

4 Astorga (2005).

5 Cabrero et al. (2008).

6 Paoli (2008).

7 Cejudo (2012).

8 Aguayo (2001).

9 García Luna (2011).

10 Villalobos (2010).

11 http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/ Incidencia_Delictiva (06/06/2014).

12 Hope (2011).

13 http://www.inm.gob.mx/static/Autorizacion_Protocolos/Material/Acuerdo_Nal_para_la_Seg_Just_y_Legalidad_D.O.F..pdf (06/06/2014).

14 López-Aranda / Larrea (2011).

15 http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5343081&fecha=30/04/2014 (06/06/2014).

 

7 comentarios en “Las trampas del centralismo

  1. Estimado Columnista; opto por la primera opción hay que conformar una Policía Nacional, en la cual todas las corporaciones municipales y estatales, se integren, de esa forma, se tendría una sola estructura administrativa, de estilo militar si se quiere. La Policía Nacional en Francia, Los Carabineros Chilenos o la Policía Nacional de Colombia, son esquemas que han funcionado. El gran problema es la cantidad de dinero y poder que se les quita a los Gobernadores y Alcaldes.

    • No son más o distitntas corporaciones de policías, sino la logística con la que operan los elementos de seguridad pública, hoy desprotegidos por una ley general de seguridad pública , que los deja en manos de los políticos ligados al narcotráfico. Hacen falta políticos comprometidos con los intereses de la nación, todo lo demas sale sobrando, claro para eso hacen falta ciudadanos. Mientras seguiremos en el infierno de la simulación que tanto les acomoda a muchos

  2. La aparición y crecimiento de las autodefensas pone en duda el éxito que se atribuye a los operativos en Michoacán, ese éxito está por verse y el autor lo pone como un presupuesto de su análisis.

  3. despues de vivir esta guerrita por mas de un sexenio , con todas sus consecuencias solo te puedo decir una cosa EN TAMAULIPAS NO PASA NADA PURA FAMILIA FELIZ

  4. El encabezado debería de haber sido “Las Trampas del Federalismo”. Se olvida con mucha facilidad nuestro legado histórico. Deseamos trascender nuestra realidad, pero la misma es terca y nos sujeta. Debemos partir de nuestra realidad y efectuar un diagnóstico sólido para determinar la estrategia a seguir.

  5. Muy desinformado tu intento de reportaje donde se mezclan peras con manzanas. ¿Cuáles cuatro operativos??????? ¿Por qué culpar a la letra y no al Gobierno del Presidente Calderón del homicidio de RTC? ¿Por què no expusiste que 25 minutos despuès del homicidio del Doctor, Calderón y el Gabinete de Seguridad, con corbata negra, salieron a la TV a dar el pésame y culpar al narco… Un claro “la ladrón, al ladrón… Pero a esa hora el levantamiento de los forenses ni siquiera había concluido. Cosas veredes…
    Si no es así, por qué la PGR despareció todas las pruebas recabadas? ¿Porque pagaron a Televisa y TV Azteca para que aullaran tres días pidiendo que la PGR atrajera la investigación? ¿Por qué nunca hubo un parte o un informe de la averiguación?
    La seguridad en Tamaulipas, lo afirmó y te lo podría demostrar con hechos ocurridos, se deterioró
    con la actuación de la PGR y las fuerzas federales durante el Gobierno del Presidente Calderón. Pero sobre todo inicia una cresta, el día en que el PAN hace publico a su candidato a Gobernador de Tamaulipas.
    Rodolfo Torre fue asesinado horas antes de que se pudiera reemplazar al candidato, con la clara intenciòn de que se anularan las elecciones, lo cual fue propuesto y casi exigido por docenas de amanuenses chilangos. Porque la idea era nuevas elecciones, con nuevo candidato del PAN y bajo un clima de terror.
    Investiga, coteja y por favor, no mientas.

  6. El centralismo nunca se ha ido; solo ha cambiado de cara y en las formas de operar, desde la hegemonia priista de 70 años , pasando por la alternancia, hasta nuestros dias del “nuevo” pri, ha sido lo mismo; los diferentes giros de la delincuencia siempre ha estado ligada al poder,por omisión o complicidad, quienes mutuamete se benefician de su actuación; los cuerpos policíacos municipales y de los estados, siempre estuvieron subordinados al Poder Federal (PGR, Federal de Seguridad, etc.) no se diga en la docena trágica pasada, donde se fortaleció el centralismo en la Policia Federal; actualmente se estila el nombramiento de “Comisionados Plenipotenciarios”, que sustituyen de hecho a los gobiernos estatales, sin ninguna consideración a las formas. De esta forma el centralismo lo vivimos y lo padecemos siempre, lo del “Federalismo” o descentralización, es una tarea pendiente.