A quien nos lee,
si quieres apoyar nuestro trabajo te invitamos a suscribirte a la edición impresa.

SUSCRÍBETE

Desde de la mitad de los ochenta, los gobiernos mexicanos emprendieron una serie de reformas que buscaban la apertura comercial y el saneamiento de las finanzas públicas. El proyecto se quedó a mitad del camino. Uno de los retos del nuevo gobierno es llevar a buen puerto estas reformas. Como dice Juan E. Pardinas en este ensayo, no puede haber democracia sin un crecimiento económico que ofrezca certidumbres.


Desde mediados de la década de los ochenta, México inició un programa de reformas que buscaba abrir la economía al comercio exterior, sanear las finanzas públicas y alcanzar equilibrios macroeconómicos. A pesar de que los cambios tenían una clara vertiente económica, también contaban con un objetivo político, como lo explica Luis Rubio:

Al lanzar las reformas económicas, los gobiernos de De la Madrid y Salinas tomaron un riesgo atrevido, si bien calculado. Su propósito inmediato había sido resolver la problemática económica para evitar el colapso de la estructura política tradicional. Calculaban o percibían que al colapso económico le seguiría otro en el sistema político. Mantener el statu quo implicaba, por tanto, una reestructuración profunda de la economía. Desde este punto de vista, las reformas económicas fueron profundamente políticas en su naturaleza.1

Este proceso de cambios constituyó la primera generación de reformas a la economía mexicana.2 Si se observa el comportamiento de la inflación o el crecimiento exponencial de las exportaciones en el último lustro, es evidente que las reformas trajeron beneficios para México. Las medidas acarrearon importantes costos sociales en el corto y mediano plazos, mientras que sus dividendos comenzaron a ser evidentes hasta años después de que ocurrieron las primeras transformaciones en la economía. Este desfase temporal entre la puesta en práctica del ajuste y la cosecha de sus primeros frutos, tiene consecuencias directas sobre la percepción social de la reforma económica, ya que la población relaciona a ésta con sus sacrificios iniciales y no con las ventajas de largo plazo.

El principal problema de la economía mexicana en el momento actual es que ese proceso de transformación de la economía se quedó a la mitad del río, sin aprovechar a plenitud las ventajas del libre mercado y sin dispersar los beneficios de la integración entre la mayoría de la población. Es necesario que se prosiga el proceso de reformas para atenuar los impactos sociales de sus antecesoras y maximizar sus beneficios. Las nuevas reformas no deben estar orientadas exclusivamente por imperativos económicos. En una etapa inicial, bajo el contexto de un dramático déficit público, el programa de privatizaciones, por citar un ejemplo, estaba encaminado a elevar los niveles de recaudación fiscal y a desembarazarse de las empresas estatales que implicaban un drenaje constante de recursos. Hoy, con una posición fiscal más sana, se pretende que los sectores bajo control estatal puedan contribuir a un desempeño competitivo de la economía. México aún tiene pendiente encarar el debate sobre la mejor manera de proveer ciertos servicios públicos. Algunos de ellos pueden ser provistos de forma más eficiente por agentes privados.

Los cambios de segunda generación deben concentrarse en desarrollar las capacidades productivas de la economía mexicana. La primera generación de reformas económicas se concentró en estabilizar la economía; ahora el reto es hacerla crecer mediante innovaciones que involucren temas diversos, que van de la formación de capital humano hasta el funcionamiento del sistema judicial. Los aumentos en la productividad de la economía son el único camino para elevar el poder de compra del salario sin poner en riesgo la estabilidad de precios. La primera etapa de reformas logró reducir el tamaño del gobierno, con el objetivo de hacerlo más eficiente y así concentrarse en tareas públicas indispensables. La nueva serie de reformas debe encaminarse a culminar este proceso con una reconstrucción de la administración pública que permita un mejor desempeño de las instituciones gubernamentales. Sin embargo, la urgencia de fortalecer la capacidad de respuesta del gobierno no puede ser pretexto para aplicar una política fiscal y monetaria poco responsable. No puede impulsarse una nueva serie de cambios en la economía olvidando el precio que pagó la sociedad mexicana por los irresponsables desequilibrios entre el ingreso y el gasto público, durante la década de los setenta y principios de los ochenta.

Las capacidades financieras del gobierno deben ampliarse para enfrentar los problemas más urgentes del país. Una reforma fiscal es necesaria para incrementar la inversión en rubros como la formación de capital humano y el combate a la pobreza. La disminución de los índices de pobreza y la recuperación de los salarios reales por la vía del incremento en la productividad son factores clave para mantener la estabilidad política. La recurrente periodicidad de las crisis económicas y los consecuentes periodos de ajuste han disminuido las facultades del gobierno para responder a las demandas sociales. Sobre este punto Moisés Naím afirma:

El poder y las capacidades de los gobiernos sufren de desventajas desproporcionadas frente al tamaño de sus responsabilidades, mientras que se acumulan las expectativas y frustraciones sociales sobre el desempeño gubernamental.3

El gobierno mexicano es un gobierno pobre con respecto al tamaño de la economía nacional. En el año 2000, el gasto público será equivalente a un 22.5% del PIB, uno de los porcentajes más bajos dentro de la OCDE. En Japón, el gasto público llega al 28.8% del PIB. mientras que en Estados Unidos esta cifra alcanza el 32.7%. En el ámbito federal, estatal o municipal, los servicios públicos en México dejan mucho que desear. Ya sea al tapar un bache, educar a un infante o garantizar la seguridad física y patrimonial de los ciudadanos, el desempeño del gobierno está aún muy lejos de satisfacer nuestras expectativas más elementales. Parte del problema es una administración ineficiente de los dineros públicos, pero la otra cara del asunto es una llana escasez de recursos. Un aumento en las capacidades del gobierno debe considerar que una carga fiscal excesiva sobre los sectores de la economía que generan mayor riqueza puede frenar el crecimiento. El fortalecimiento de las facultades fiscales tiene que mantener el equilibrio entre un gobierno con capacidad de respuesta y una economía con los recursos suficientes para impulsar el crecimiento.

Al terminar el sexenio de Carlos Salinas, los altos niveles de aprobación presidencial se reflejaban en una aceptación sobre las virtudes de las reformas económicas. Las primeras evidencias sobre las ventajas del TLCAN empezaron a mejorar la percepción de la opinión pública a favor del proyecto económico del gobierno. Los sacrificios sociales de las primeras etapas del proceso de estabilización parecían justificadas ante los visos de prosperidad que traía la asociación comercial.

Mientras la economía marchó positivamente, la percepción social sobre las reformas de primera generación fue favorable y, por lo tanto, parecía más asequible la posibilidad de llevar a cabo una nueva etapa de cambios durante el sexenio de Ernesto Zedillo. Sin embargo, el efecto tequila cambió el paisaje, de un impecable cielo azul a una de las tormentas más severas que enfrentó la economía mexicana durante el siglo XX.

A la sombra del error de diciembre y la crisis bancada que le prosiguió se sentó en el sillón de los acusados al proceso de privatización que tuvo lugar durante el sexenio de Carlos Salinas. Bajo los criterios de maximizar la recaudación para las arcas del fisco, la privatización de la banca desdeñó la importancia de tener un sistema financiero eficiente y bien capitalizado. Algo similar ocurrió con la privatización de las carreteras del país; los estudios sobre la viabilidad financiera del proyecto no resultaron acertados y al final el gobierno tuvo que inyectar fondos públicos para rescatar a la empresa concesionaria de caminos. En el caso de los bancos, el costo del rescate fue muy superior al valor de las ganancias fiscales obtenidas por su venta. La privatización telefónica también fue objeto de severas críticas. El cambio del control de la empresa telefónica del gobierno a manos privadas simplemente desarticuló un monopolio estatal para crear uno privado. La idea sobre la privatización estaba fundamentada en maximizar los ingresos fiscales, vendiendo caro las empresas, sin considerar la viabilidad y eficiencia de sectores clave para el desarrollo de la economía nacional como la banca, la telefonía y el sistema de carreteras.

Al observar los resultados de las privatizaciones durante el sexenio de Carlos Salinas, México quedó como un país donde las buenas ideas son mal aplicadas. Para amplios sectores de la opinión pública, el simple concepto de privatización carga con una connotación negativa difícil de borrar. Los errores en el proceso de privatizaciones funcionaron como un lastre político que colaboró al fracaso de las iniciativas de apertura eléctrica y petroquímica durante el sexenio de Ernesto Zedillo.

En Gran Bretaña, por ejemplo, la privatización de empresas públicas gozó de un importante apoyo popular porque amplios sectores de la sociedad obtuvieron beneficios directos de la desincorporación de empresas estatales. Margaret Thatcher fundó las bases de una “sociedad de accionistas” en la que la bursatilización de las empresas públicas y la venta de acciones a pequeños inversionistas distribuyó la propiedad entre amplios sectores de la sociedad. Al iniciar el gobierno de Thatcher en 1979, 3 millones de británicos eran dueños de acciones; para 1991, año de la renuncia de la dama de hierro, la cifra llegó a 11.5 millones de personas participantes en el mercado de valores.

A diferencia de Gran Bretaña, las percepciones públicas en México definen a la privatización como un mecanismo en el que “unos cuantos” reciben la propiedad de un activo que antes “pertenecía a todos”. La privatización no es interpretada como un mecanismo para hacer más competitiva a la economía, sino como la pérdida de un patrimonio, por la cual el gobierno obtiene dudosos beneficios.

Avanzar la agenda de la reforma económica requiere de una enorme habilidad política para lograr que los potenciales enemigos de la propuesta se conviertan en aliados del proyecto o al menos tiendan hacia una postura neutral. Para lograr esto es necesario hacer explícitas las ventajas e intentar que los grupos con capacidad de veto obtengan algún tipo de beneficio en el cambio de propiedad de la empresa. En el caso de la privatización de Telmex, el sindicato se volvió un aliado del proyecto cuando el gobierno le ofreció la compra de un porcentaje minoritario de las acciones de la empresa. A diferencia de su antecesor, Ernesto Zedillo se aisló de los principales interlocutores involucrados en el proceso de reformas e intentó hacer los cambios desde Los Pinos, sin escuchar las posiciones de las partes y cortejar sus consensos.

La falta de atención a las vertientes políticas de la reforma económica originó el fracaso del proyecto de cambios que fue presentado en el Plan Nacional de Desarrollo 1994-2000. La experiencia de ese sexenio puede ser un aprendizaje útil, una especie de manual de cómo no actuar políticamente si se pretende llevar a cabo un complejo proceso de cambios económicos.

El triunfo de Vicente Fox transformó la estructura tradicional del sistema político mexicano. La novedad de la alternancia en la presidencia de la República ha despertado enormes expectativas sobre los cambios potenciales que depara el porvenir. Al inicio de todo gobierno, el nuevo presidente cuenta con un capital político prácticamente intacto. Sin embargo, la fuerza política con que comienza el gobierno inevitablemente sufrirá un desgaste con el ejercicio cotidiano del poder. Uno de los retos más grandes que puede enfrentar un gobierno con legitimidad democrática es la aplicación de un programa de reformas que acarrean cierto grado de conflicto político.

A diferencia de Ernesto Zedillo, Vicente Fox cuenta con el respaldo político e ideológico de su partido para llevar a cabo la estrategia de reformas. El futuro político del PAN está inevitablemente atado a la suerte del nuevo presidente por lo que será de esperarse un apoyo cohesionado de las bancadas legislativas a las propuestas que surjan de Los Pinos.

Las reglas que organizan la normatividad interna del Congreso presentan incentivos a la disciplina partidista y el voto cohesionado, ya que los coordinadores de las fracciones cuentan con el control de los recursos que permiten premiar o castigar el comportamiento de los legisladores. Asimismo, ante la imposibilidad de reelegirse, el futuro de la carrera política de los diputados y senadores depende de la buena relación de éstos con la dirigencia de sus partidos. Si se llegara a aprobar la reelección en el Congreso, los liderazgos partidistas perderían cierta supremacía sobre sus legisladores, ya que el futuro político de éstos estaría más vinculado a su desempeño frente a la mirada de los ciudadanos. La no reelección sirve como un factor de control y unidad entre legisladores del mismo partido, pero limita la posibilidad de que el Ejecutivo pueda negociar sus propuestas de manera individual con cada senador o diputado.

El equipo encargado del proyecto de reforma económica debe tener una agenda secuencial de cambios de tal manera que se pueda administrar el capital político del gobierno y evitar que se acumulen los conflictos. Una vez que se tenga claro el proceso secuencial de reformas, deben forjarse alianzas políticas y coaliciones legislativas que acompañen el ciclo de reformas. La temporalidad de las reformas y su relación con los calendarios electorales serán consideraciones relevantes para las dinámicas de negociación política.

Con un Congreso fragmentado, las propuestas de reforma deberán ser flexibles para facilitar la formación de coaliciones legislativas. La nueva etapa de cambios enfrentara una importante oposición desde el flanco izquierdo del espectro político mexicano. En varios países de América Latina y Europa, los propios partidos de izquierda entendieron la necesidad de reformar la economía y asumieron como propios los preceptos que de ella se derivan. Sin embargo, el régimen de partidos en México no cuenta aún con una alternativa de izquierda moderna, y menos ideológica, que retome las banderas de la transformación económica. La oposición política al gobierno puede funcionar no sólo como veto al proyecto de reformas, sino que verá en el malestar de los actores sociales una oportunidad de provecho en las urnas. Una coalición política anti-reformas será la plataforma de coaliciones electorales contra el partido en el gobierno.

Los beneficios que genera la reforma se difuminan en amplios sectores de la población por lo que no existen ganadores claros; en cambio, los grupos perdedores son fácilmente identificables y tienen mayor capacidad de movilización política. El ejemplo más nítido de este proceso es la liberalización comercial, donde era prácticamente imposible organizar a los millones de consumidores que serían los principales beneficiarios de la apertura comercial. En cambio, los empresarios que se oponían a la apertura y los sindicatos contaban con métodos muy evidentes para ejercer presiones en contra de la iniciativa. La fácil identificación de los grupos perjudicados permite la formación de coaliciones en contra de la reforma.

El discurso del líder promotor de la reforma se debe basar en la dicotomía entre dos futuros alternativos: un primer escenario que se deriva de la inmovilidad política, que tiende a generar resultados inciertos y decrecientes para la economía, y un horizonte de posibilidades que se abre con la ejecución de las reformas económicas. La primera fase de cambios en la economía provocó una mayor concentración de la riqueza y un aumento en las disparidades del ingreso; ambos fenómenos generaron el “consenso negativo” de que fallaron las transformaciones en la economía. El nuevo consenso debe partir no de que las reformas han fracasado, sino de que sus beneficios están mal aprovechados. El consenso positivo se debe basar en generar una visión de la sociedad a la que es posible acceder, si se llevan a cabo las reformas.4

En las circunstancias actuales será necesario convencer sobre la necesidad de las reformas a pesar de que la economía marcha a buen ritmo y no se asoman los síntomas de una crisis transexenal. Resulta mucho más fácil apresurar un consenso sobre la urgencia de ejecutar cambios en el contexto de una debacle financiera que ante una etapa de aparente estabilidad. En la primera fase de reformas a la economía mexicana, la evidencia de que el rumbo era insostenible le brindó una legitimidad irrefutable al proceso de reformas. La peligrosa tendencia del déficit fiscal y el endeudamiento externo facilitaron las tareas de la desincorporación de empresas, la reducción del gasto público y la promoción de la apertura al exterior.

No es frecuente que un gobierno esté dispuesto a enfrentar los conflictos políticos que conllevan las modificaciones profundas a la economía, si no existen peligros evidentes en caso de no hacer cambios. En 1982, el gobierno del presidente francés François Miterrand se enfrentaba a un crecimiento acelerado en el déficit de las finanzas públicas que podría poner a la economía de su país al borde de una crisis fiscal. Antes de que la situación empeorara, el gobierno socialista decidió dar un giro importante a su política de gasto e inició un recorte de subsidios, a pesar de que la población no reparaba en la urgencia de dichos cambios. Esta virtud de adelantarse a los acontecimientos y girar a tiempo el timón permitió que Miterrand se reeligiera en 1988. Más allá del contexto en que se encuentre la economía, los eventuales problemas para avanzar una agenda de cambios se reducen en la medida en que la opinión pública “interiorice” la necesidad de las reformas. En este sentido son muy relevantes las herramientas simbólicas y de comunicación que utilice el gobierno para promover el consenso social a favor de la reforma.

Durante el verano del año 2000, la mayoría republicana en el Congreso de Estados Unidos aprobó una reducción de impuestos que a juicio del gobierno federal ponía en riesgo la balanza fiscal. En plena campaña electoral, los republicanos buscaron anotarse un punto frente a los votantes al promover una reducción en la carga tributaria. El presidente Bill Clinton decidió vetar la decisión del Congreso en aras de mantener la estabilidad presupuestal. En la conferencia de prensa donde anunció su veto a la iniciativa republicana, Clinton invitó a un grupo de bomberos que en esa época se encontraban luchando contra una epidemia de incendios forestales en el centro de Estados Unidos. Los apaga-fuegos hablaron de la importancia del apoyo de recursos federales para poder realizar su heroico trabajo. El mensaje simbólico de Clinton era que una rebaja en los impuestos pondría en riesgo varios programas de gobierno como el sistema de prevención y combate de incendios. Clinton explicó que gracias a las aportaciones de los contribuyentes estadunidenses, los bomberos habían podido proteger la vida y la propiedad de sus conciudadanos. Al final del día, la iniciativa de los republicanos estaba archivada en el olvido y Clinton había elevado sus niveles de aceptación. Se requiere de un manejo muy sofisticado de la comunicación política para que un presidente se oponga a una reducción de impuestos y aun así mejore los márgenes de aprobación. Más que una anécdota frívola sobre el manejo de los medios de comunicación, la experiencia de Clinton demuestra la importancia de transmitir con claridad las razones de una decisión impopular. Sin embargo, no existen recetas infalibles para convencer a los actores políticos; forjar un consenso sobre la reforma económica implica poner de acuerdo a la sociedad sobre la mejor manera de alcanzar la prosperidad.

El trabajo de convencimiento para persuadir a la opinión pública sobre la urgencia de impulsar el segundo ciclo de reformas requiere de una estrategia política mucho más sofisticada que en los cambios de primera generación. Los beneficios de metas como el control de la inflación son más concretos y fáciles de vender que el equilibrio entre los ingresos y los gastos del gobierno. Moisés Naím señala que por la complejidad de las nuevas reformas no existe un soporte teórico tan evidente como para la primera generación de cambios. Existe más evidencia empírica para demostrar la conveniencia de impulsar la apertura comercial de una economía cerrada que explicar las ventajas de un servicio civil de carrera en la administración pública o de una reforma judicial.

Vicente Fox enfrentará diversos obstáculos si decide hacer efectivo su mandato por el cambio. El alto nivel de expectativas sobre las posibilidades de su gobierno es hoy una fuente de capital político. Pero si los resultados y el desempeño no se ajustan a las expectativas, el apoyo puede tornarse en frustración y voto de castigo. En un incipiente régimen democrático la ineficacia del gobierno deriva en una pérdida de confianza en los partidos políticos como mecanismos de intermediación.

A mediados de los ochenta, la primera secuencia de reformas económicas estuvo motivada en buena parte por la necesidad de preservar el orden político establecido. Ahora el objetivo tampoco es distinto. La construcción de coincidencias entre el gobierno y la oposición. el entendimiento entre diversos actores políticos no sólo haría viable la puesta en marcha de las reformas económicas, sino demostraría la viabilidad práctica de la democracia multipartidista. Un eventual éxito de las reformas, reflejado en un desempeño económico positivo, ayudará a consolidar el sistema democrático que tanto esfuerzo costó construir. El crecimiento económico acelerado y sostenido será el mejor cimiento para mantener la certidumbre de los ciudadanos en las virtudes de la democracia.

 

Juan E. Pardinas
Investigador del Centro de Investigación para el Desarrollo. A. C.


1 Luis Rubio: “El TLC en el desarrollo de México”, en Tres Ensayos. Fobaproa, privatización y TLC. Cal y Arena, México 1999, p. 125.

2 Un estudio comprensivo sobre la mecánica de este proceso aparece en Carlos Elizondo y Blanca Heredia: “La instrumentación política de la reforma económica: México 1985-1999”, en Zona Abierta 90/ 91. Madrid, 2000.

3 Moiscs Naím: “Latin America: The Second Stage of Reform”, en The Journal of Democracy, octubre de 1994, pp. 32-48.

4 Joan M. Nelson: “Linkages Between Politics and Economics”, en The Journal of Democracy, octubre de 1994, p. 155.