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Poder judicial

¿Hacia atrás o hacia adelante?

Por Pedro Salazar Ugarte

Hace dos meses la estructura y operación del poder judicial fueron objeto de una reforma profunda. ¿Eso quiere decir que la impartición de justicia ganó terreno?

A finales del mes de abril los tres poderes de la Unión se involucraron en una nueva reforma constitucional en materia de impartición de justicia. El poder judicial por sugerencia, el ejecutivo por iniciativa y el legislativo por competencia consumaron una reforma que tiene importantes consecuencias para el funcionamiento del poder judicial y que contradice los postulados centrales de las modificaciones constitucionales que se llevaron a cabo en 1994.

El presidente Zedillo inició su gobierno alterando la estructura del poder judicial de la Federación. El 1 de enero de 1995 entró en vigor el nuevo marco constitucional para la organización y funcionamiento de dicho poder. El titular del ejecutivo y los miembros del poder legislativo (para mayor precisión el «Constituyente Permanente») decidieron por cuenta propia recomponer, rediseñar y reintegrar a su par en la división tripartita de poderes. Para empezar, cambiaron de 26 a 11 el número de ministros integrantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), alteraron la fórmula de su nombramiento (el Presidente de la República perdió la facultad de realizar designaciones directas) y crearon una instancia que reemplazó a la Corte en una tarea que venía realizando desde hace 170 años: administrar al poder judicial.

El flamante Consejo de la Judicatura apareció en escena como el órgano responsable «de la administración, vigilancia y disciplina» y carrera judicial, con excepción del ámbito de la SCJN y del Tribunal Electoral. Con su creación se buscaba fortalecer la independencia de los miembros del poder judicial, profesionalizando su desempeño e introduciendo elementos objetivos para la designación, adscripción y remoción de los jueces y magistrados. Además, se buscaba descargar el trabajo de la Suprema Corte permitiéndole centrar su atención en las tareas propiamente jurisdiccionales que, además, fueron fortalecidas con nuevas figuras de control constitucional: controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad. Para lograr estos objetivos, la independencia y autonomía del Consejo de la Judicatura aparecían como elementos nodales.

La integración de esta nueva instancia fue un aspecto crucial. Contaría con siete miembros designados para un periodo de cinco años que sólo podrían ser removidos en los términos del Título Cuarto de la Constitución (De las Responsabilidades de los Servidores Públicos). El primer miembro sería el presidente de la SCJN que, al mismo tiempo, lo sería del propio consejo; a continuación se contaría con dos integrantes designados por el Senado de la República; dos más nombrados por el poder ejecutivo, y dos últimos que provendrían del propio poder judicial (un juez de distrito y un magistrado unitario de circuito designados ambos por insaculación). De esta forma la nueva instancia responsable de administrar al poder judicial gozaría de independencia de los otros dos poderes pero también tendría capacidad de decisión y operación al margen de los designios de la Suprema Corte. Se buscaba satisfacer lo que Mario Melgar llama la doble dimensión de independencia de los jueces: interna y externa.

Sin duda las facultades y características de la nueva figura representaron una merma en la capacidad de mando y dirección de la Suprema Corte de Justicia. Después de todo, las relaciones orgánicas y laborales del poder judicial quedaron sujetas a las determinaciones de una instancia con capacidad de decisión y acción propias. En la compleja estructura del poder judicial las líneas de mando quedaron alteradas. Las determinaciones del Consejo de la Judicatura que afectaban a jueces de distrito y magistrados de tribunales unitarios y colegiados eran definitivas e inatacables y sólo podían ser revisadas por la Suprema Corte mediante un recurso administrativo limitado a constatar el respeto a las normas procedimentales. Así las cosas, los nombramientos, adscripciones, cambios de adscripciones y remociones de jueces y magistrados, junto con otros aspectos propios de las funciones de vigilancia y disciplina, quedaron en manos del Consejo de la Judicatura y regulados por la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (expedida en mayo de 1995) y por los acuerdos de esta instancia. Hoy sabemos que la fórmula no convenció a los 11 ministros de la Suprema Corte de Justicia.

Después de cuatro años de funcionamiento con el nuevo esquema, los ministros de la Suprema Corte públicamente empujaron a un cambio en la estructura y operación del poder judicial, lo que dio la pauta para la reforma constitucional de los primeros meses de este año. El dato es relevante: la reforma de 1994 fue a iniciativa del poder ejecutivo; en cambio ahora la solicitud surgió de la cabeza del poder judicial. De hecho, la reforma de 1999 altera, e incluso contradice sensiblemente el esquema diseñado por el ejecutivo al inicio del sexenio, lo que permite suponer que las nuevas modificaciones —a pesar de que formalmente fueron propuestas por el presidente Zedillo— tienen su origen en el seno de la Corte. En términos políticos es una muestra de independencia que, al margen del contenido de la reforma, debe valorarse. El legislativo y el ejecutivo procesaron en el ámbito de sus facultades una iniciativa de la propia Corte y no impusieron su visión sobre la vida institucional del poder encargado de la impartición de justicia.

Sin embargo, la imposición vino hacia adentro del poder judicial. La independencia del Consejo de la Judicatura les costó la cabeza a los consejeros y quedó limitada en adelante. Si bien la reforma ajustó algunos aspectos importantes para el pronto desahogo y atención de los asuntos judiciales (por ejemplo, a partir de ahora la SCJN puede remitir a los Tribunales Colegiados los casos «en los que hubiera establecido jurisprudencia, no revistan interés o trascendencia o, en general, sea innecesaria la intervención de la propia Corte»), el corazón de la misma se encuentra en la recomposición y acotamiento del Consejo de la Judicatura. En primer lugar cambió su integración: de los siete consejeros, la presidencia seguirá a cargo del Presidente de la Corte; dos miembros continuarán siendo designados por el Senado; el ejecutivo nombrará sólo a un integrante y los tres restantes serán «designados por el Pleno de la Corte, por mayoría de cuando menos ocho votos, de entre los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito». No sólo desapareció la insaculación que, aun cuando no era la fórmula más acertada de nombramiento, tendía a garantizar la independencia interna de los consejeros, sino que la corte se agenció la mayoría de votos en el Consejo de la Judicatura. En vez de buscar un mecanismo por elección, selección objetiva o concurso se optó por un esquema centralizado que concentra las riendas en manos de los ministros.

Además, con la reforma se limitó la capacidad de decisión autónoma del Consejo de la Judicatura. Ahora la Suprema Corte cuenta con atribuciones para solicitar al consejo que adopte acuerdos generales relativos a su propio funcionamiento de la misma instancia de administración. Es decir, la Corte puede instruir que se elaboren «aquellos acuerdos generales que considere necesarios para asegurar un adecuado ejercicio de la función jurisdiccional federal».Para colmo, la Corte tiene una nueva atribución: la de revisar los acuerdos generales emitidos por el Consejo de la Judicatura y, en su caso, revocarlos con una mayoría de 8 votos. La independencia del Consejo quedó claramente condicionada. Se trata de una facultad de control político que se arropa con una mascarada de control de legalidad. Adicionalmente, los jueces y magistrados rendirán protesta ante el Consejo y también ante la Suprema Corte. Indudablemente, en todos los frentes, la Corte ganó terreno.

Hay un dato que se debe subrayar. La disposición constitucional que garantizaba la estabilidad en el cargo de los consejeros de la judicatura fue pisoteada por la propia reforma constitucional. Seis de los siete miembros del Consejo se vieron obligados a hacer las maletas, porque la reforma ordenó su sustitución. Por más que exista una norma en la Constitución que tiende a garantizar su independencia, los nuevos integrantes del Consejo de la Judicatura deberán pensarlo dos veces antes de enfrentarse a los ministros de la Corte. Ahora saben que, con la complicidad del ejecutivo y del Constituyente Permanente, los once ministros pueden prescindir de sus funciones. No cabe duda que la política puede más que el derecho.

Al igual que se hizo con el Tribunal Electoral en 1996, es imperativo integrar al poder judicial a los tribunales contencioso-administrativos que en diferentes materias (laboral, fiscal, agraria) están flotando en el entramado institucional mexicano. En segunda instancia, urge revisar los mecanismos de control constitucional que permitan a las sentencias en materia de amparo tener efectos derogatorios generales y, de esta forma, facilitar el acceso a la protección de la justicia a millones de mexicanos (derogar la llamada cláusula Otero). Un tercer rubro pendiente es la delimitación de competencias entre el poder judicial federal y los correspondientes poderes en el ámbito de las entidades federativas con el objeto de agilizar y fortalecer la protección de los derechos de los ciudadanos. Por último, valdría la pena revisar los mexicanismos tendientes a garantizar una verdadera carrera judicial que tenga como objetivo primordial la independencia interna y externa de los juzgadores. Tal vez estos temas debieron ser el motivo de la nueva reforma y no los que le dieron origen, cauce y dirección.  n

Pedro Salazar Ugarte. Licenciado en Derecho.