A quien nos lee,
si quieres apoyar nuestro trabajo te invitamos a suscribirte a la edición impresa.

SUSCRÍBETE

Santiago Levy. Doctor en Economía. Subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

México es un país con un ingreso por habitante relativamente bajo, con una elevada concentración de la riqueza y por ende, del propio ingreso, lo cual se traduce en situaciones de pobreza extrema para un segmento significativo de los hogares. Por tanto, se requiere de una política social agresiva y eficiente que permita alcanzar mayores niveles de bienestar para todas las familias. Una adecuada orientación del Presupuesto de Egresos de la federación es fundamental para el logro de este objetivo. 

La concentración del ingreso es muy acentuada: según la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares de 1994, el 20% más pobre de los hogares (los dos primeros deciles de la distribución) recibe sólo el 4.4% del ingreso corriente total, mientras que el 20% más rico (los dos últimos deciles) concentra el 54.5%. La concentración del ingreso se debe, en gran medida, a la concentración de la propiedad, es decir, del capital físico y financiero: una estimación de los ingresos netos de la propiedad indica que (reordenando conforme este rubro) los dos primeros deciles prácticamente no perciben tales ingresos, mientras que los dos últimos concentran el 73.8%. Sin embargo, influye también, de manera decisiva, la concentración de las habilidades laborales adquiridas, es decir, del «capital humano»: una estimación de los ingresos laborales de los hogares, ajustada para compensar diferencias en tasas de participación y horas trabajadas, indica que (reordenando de acuerdo a este concepto) los dos primeros deciles de la población perciben sólo el 5.0% de tales ingresos, mientras que los dos últimos concentran el 50.9%. Por otro lado, la combinación de un bajo ingreso por habitante con una alta concentración del ingreso determina que una fracción significativa de los hogares se encuentre en condiciones de pobreza extrema. Con una línea de pobreza basada en el costo de la canasta normativa alimentaria definida por COPLAMAR resulta que, aproximadamente, los dos primeros deciles de los hogares de la población están en situación de pobreza extrema. 

La superación de la problemática planteada requiere de una política social agresiva, cuyos objetivos centrales sean el logro de un crecimiento económico sostenido y una mejoría en la distribución del ingreso y de la riqueza. 

A primera vista, puede sorprender que la política de impulso al crecimiento económico sostenido constituya un elemento central de la política social, pero la experiencia internacional confirma que el concentrarse únicamente en la redistribución del ingreso termina en situaciones en las que sólo se reparte pobreza. La mayoría de los países que han tenido éxito en reducir la desigualdad y abatir la pobreza lo han hecho en el contexto de una economía en expansión. 

Los signos en materia de crecimiento ahora son alentadores. De mantenerse la situación actual, puede vislumbrarse un proceso de crecimiento sostenido a tasas superiores al 5% anual, situación que no se ha observado en México desde hace muchos años. Un periodo prolongado de crecimiento sostenido será un componente central de la política social, pues a través de él se generarán más empleos, salarios reales crecientes, mercados amplios para las empresas medianas y pequeñas y, en general, mejores oportunidades de ingreso para todos. Sin embargo, el crecimiento económico, por sí solo, aun si dura varios lustros, será insuficiente para resolver los grandes retos en materia social que afrontamos, entre los que destacan: 

• el escaso dinamismo de la demanda por trabajo no calificado, el cual se ve agravado por las tendencias tecnológicas mundiales; 

• el desbalance en el nivel de desarrollo económico entre el norte y el sur del país, mismo que puede verse acentuado por el proceso de integración económica de América del Norte y por la globalización económica, y 

• la inequidad en la distribución inicial del capital físico, financiero y humano. 

Por tanto, para construir un país más equitativo, y como parte esencial de nuestra transición democrática, se requiere que el Estado lleve a cabo una política social que incorpore explícitamente consideraciones redistributivas. 

El presupuesto federal (en sus vertientes de ingresos, egresos y deuda) es un instrumento del Estado para llevar a cabo su política social. Por supuesto, no es el único, y para ciertos fines no es tampoco el más idóneo, ya que las acciones de los gobiernos estatales y municipales pueden orientarse con más precisión a satisfacer las demandas de la población local, mientras que las decisiones de los poderes legislativo y judicial tienen un impacto muy importante, al moldear la estructura de derechos de propiedad del país y el entorno regulatorio en que se desenvuelve la actividad económica. También resultan cruciales políticas públicas que no tienen un impacto presupuestal significativo: la de comercio exterior, la de competencia y los mecanismos para el otorgamiento de permisos y concesiones permiten, con un manejo adecuado, eliminar conductas monopólicas, reducir los márgenes precio-costo e inducir la adopción de nuevas tecnologías; fallas en estas dimensiones han jugado un papel importante en la concentración del ingreso en el pasado. Sin embargo, el presupuesto federal constituye, sin lugar a dudas, un poderoso instrumento, cuya contribución a la política social puede verse, a grandes rasgos, desde dos niveles principales. 

En primer lugar, debe contribuir a la estabilidad macroeconómica, para posibilitar de esta manera el crecimiento sostenido y evitar los efectos redistributivos adversos de la inflación (pues el impuesto más regresivo es el inflacionario). El manejo de la deuda pública debe asegurar una distribución equitativa de las cargas fiscales entre generaciones. En lo que sigue daré por hecho que existe consenso sobre este tema, y en particular sobre la necesidad de mantener una relación deuda pública / PlB constante o decreciente. 

En segundo lugar, la estructura de ingresos y gastos del sector público federal debe generar incentivos adecuados para el crecimiento, y contener elementos redistributivos eficaces y eficientes para atacar las principales carencias de la población. El reto es, entonces (dando por hecho déficits públicos sostenibles), encontrar la combinación de contribuciones y gastos que logre el mayor impacto a favor del crecimiento económico y de la redistribución del ingreso hacia los menos favorecidos. La respuesta a este planteamiento no es igual para todos los países, o para el mismo país en todo momento. Sin dogmatismos, requerimos abordar esta cuestión en el contexto actual de la economía mexicana, con miras al presupuesto de 1998. A continuación aportamos algunos brevísimos elementos para su discusión. Conviene, en este contexto, ampliar el concepto de lo fiscal más allá de los ingresos tributarios y las erogaciones del gobierno central para abarcar también las finanzas de la seguridad social, así como los precios y tarifas del sector paraestatal. 

El impuesto sobre la renta (ISR) es, tradicionalmente, de tipo progresivo (pues al aumentar el ingreso gravable aumenta no sólo el impuesto a pagar, sino también la proporción que éste representa respecto a aquél). En México los trabajadores con ingresos inferiores a tres salarios mínimos tienen derecho, además, a un impuesto sobre la renta negativo, es decir, a que el fisco federal, en lugar de cobrarles ISR, les otorgue un subsidio —o transferencia de ingreso— que se añade a su sueldo o salario. Este es un instrumento útil que ya está incorporado en el presupuesto, pero que tiene limitaciones al no poder alcanzar a la población del sector informal, particularmente a la de menores ingresos del sector rural. 

El impuesto al valor agregado (IVA) tiene la ventaja de gravar a las personas en proporción a su gasto, independientemente del origen de sus ingresos. Una reducción en la tasa general del IVA tendría, por tanto, efectos regresivos, ya que los hogares con mayores ingresos son los que más gastan: los dos deciles más altos de la distribución realizan el 49.5% del gasto corriente total; los dos más bajos sólo el 5.6%. Es decir, de cada peso de la desgravación, menos de seis centavos llegaría a los hogares pobres. Si se desgravan productos y servicios específicos, la situación sigue siendo crítica. En el caso del gas doméstico, el 35.9% del consumo es realizado por los dos deciles más altos y sólo el 7.8% por los dos deciles más bajos. Es decir, menos de ocho centavos de cada peso de desgravación beneficiarían a los hogares pobres y más de la tercera parte iría a los hogares más ricos. Sin duda, la desgravación al IVA es una forma poco eficaz para transferir ingresos a la población menos favorecida. 

Argumentos similares operan para una reducción real (esto es, un aumento nominal menor a la inflación) en el precio de los bienes y servicios producidos por el sector paraestatal. Por ejemplo, la transferencia de ingresos derivada de un rezago en el precio de la energía eléctrica de uso residencial es captada en un 45.6% por los dos deciles más altos de la distribución, y sólo el 6.5% beneficia a los dos primeros (aquí cabe recordar que hoy en día la electricidad residencial está subsidiada). 

Estos resultados, en forma más general, se obtendrán para cualquier intento de transferencia de ingresos que opere a través de los impuestos o subsidios generalizados al consumo y son, en última instancia, reflejo de la fuerte desigualdad existente en la distribución del ingreso (y del consumo) en nuestro país. Mientras ésta persista, desgravaciones generalizadas (a todos los productos o a un subconjunto de ellos) tendrán efectos redistributivos limitados o aún adversos. Esta problemática destaca la urgencia de contar con mecanismos que permitan realizar transferencias de ingresos de forma más focalizada. Como ya vimos, el ISR negativo es una forma de hacerlo para los trabajadores del sector formal, y como señalaremos a continuación, también lo es la reforma a la seguridad social. Por su parte, el nuevo Programa de Educación, Salud y Alimentación, Progresa, además de integrar un conjunto de apoyos, anteriormente aislados y no coordinados, dentro de un enfoque de inversión en capital humano, también dota al Estado de un instrumento para transferir (en forma directa, transparente y focalizada) ingresos a las familias en pobreza extrema, que se concentran en mayor medida en el sector rural. 

Cabe aclarar que una reducción de IVA o de los precios y tarifas del sector público, independientemente de su eficacia presupuestal, no amplía ni estimula el mercado interno, ni fomenta a las empresas medianas y pequeñas. Para mantener el déficit constante, la reducción del IVA se acompañaría de una reducción del gasto público. Por tanto, sólo cambiaría la composición de la demanda agregada, en función de las diferencias en las estructuras de compras del gobierno federal y de los particulares. Y dado que gran parte del gasto público son servicios personales, es poco probable que la medida origine cambios favorables en las ventas de las empresas que producen bienes de consumo popular. 

Tradicionalmente se ha pretendido usar la seguridad social como un instrumento redistributivo, al cobrar cuotas proporcionales al salario (declarado) y ofrecer a todos los trabajadores el mismo servicio. Sin embargo, ello crea grandes incentivos a la evasión y a la subdeclaración, además de que el impuesto a la nómina así creado desalienta el empleo. En todo caso, las redistribuciones generadas son cuestionables, puesto que el subsidio cruzado no llega a los trabajadores informales y no capta recursos de los individuos con altos ingresos provenientes de honorarios, intereses, dividendos y arrendamientos. Con la reforma a la seguridad social que a partir de 1998 se reflejará plenamente en el presupuesto federal, se pasará gradualmente a una cuota para las prestaciones médicas casi independiente del nivel de salarios, y se dará un sustancial incremento en la aportación gubernamental, que se traducirá en una desgravación (esto es, en una transferencia de ingresos) para los trabajadores. Ello preserva y transparenta el carácter redistributivo de la seguridad social y constituye una agresiva política de estímulo al empleo formal. 

En materia de pensiones, el elemento central es el paso de un sistema colectivo a otro basado en cuentas individuales capitalizables, lo cual mejora sustancialmente la equidad, ya que los trabajadores que dejan de ser asalariados formales del sector privado antes de la edad de retiro (particularmente mujeres, personas de baja escolaridad e individuos con trayectorias laborales dinámicas) no pierden ya sus aportaciones. Además, en el nuevo sistema, el Estado realiza una aportación fija, independiente del salario del trabajador (cuota social), la cual se deposita en la cuenta individual de éste y constituye tanto una medida redistributiva (pues beneficia más a los trabajadores de bajos ingresos) como un incentivo a la formalización del empleo. 

Los avances registrados en materia tributaria (ISR negativo) y de seguridad social implican que los márgenes para el uso de estos instrumentos, para fines de política social, son reducidos y que, por tanto, conviene explorar (y explotar) las potencialidades del gasto público como herramienta de la política social. Lo anterior se refuerza si consideramos que aún existen deficiencias importantes en la provisión de satisfactores básicos que debe proveer el Estado y que tienen externalidades positivas, como son la salud, la educación y los servicios básicos de agua potable y alcantarillado. 

La propuesta de avanzar en la política social por el lado del gasto plantea inmensos retos, pues no basta maximizar los recursos del gasto programable que se canalizan al gasto social; más gasto social per se no es mayor bienestar. Más todavía, el que un gasto sea clasificado como social no lo debe de justificar automáticamente. De hecho, dentro del gasto público hay mecanismos de transferencias de ingresos tan ineficaces como podría ser una reducción del IVA o una disminución en el precio real de la electricidad. Un ejemplo es el subsidio generalizado a la tortilla en zonas urbanas: sólo el 9.7% de su consumo corresponde a los dos primeros deciles, mientras que el 20.8% se da en los últimos dos. 

Tenemos pues no sólo el reto de canalizar mayores recursos al gasto social, sino también el de diseñar programas eficaces y eficientes que puedan ser evaluados constantemente por los representantes, democráticamente electos, del pueblo de México. Más generalmente, para avanzar en la política social por la vía del gasto —dado lo ya logrado por la vía fiscal y de seguridad social— es importante procurar: (I) que su monto no genere inestabilidad macroeconómica; (II) que sus programas sean eficientes y mantengan un balance adecuado entre subsidios a la oferta (cuando hay grandes externalidades y economías de escala en la provisión de los servicios) y subsidios a la demanda (en caso contrario); (III) que el subconjunto de programas focalizados tenga una mecánica de operación transparente, verificable y no discrecional, para evitar suspicacias de que puedan utilizarse para sesgar el voto popular, y (IV) que los programas generen incentivos adecuados para que todos aumenten sus esfuerzos, evitando la dependencia permanente de la asistencia pública. 

En nuestro contexto actual, los programas sociales también deben adecuarse al cambio democrático, para lo cual se requiere abandonar actitudes tutelares y paternalistas. Debemos convertir a la población beneficiaria en sujetos de su propio desarrollo, dándoles más opciones y mayores responsabilidades: participar más activamente en la educación de los hijos, elegir el médico para su familia, o decidir sobre el uso de las transferencias de ingresos que se reciban. Igualmente, como parte de la democratización de la política social, debe avanzarse en aumentar las responsabilidades de los gobiernos estatales y municipales, fortaleciendo su papel en la creación de infraestructura social básica y en la operación de los servicios educativos y de salud. 

Las consideraciones de eficacia presupuestal no son, por supuesto, las únicas que deben guiar la decisión sobre cómo avanzar en la política social. Hay consideraciones fundamentales adicionales que derivan de nuestra visión sobre el papel del Estado en la vida nacional. Sin duda, no hay Estado capaz de tener una política social fuerte si su base fiscal es débil. Más allá, sin embargo, el ideal no es el Estado benefactor, que reemplaza y socava a la iniciativa individual; tampoco debe serlo el Estado gendarme, que sólo se dedica a defender la soberanía, impartir justicia y defender los derechos de propiedad. En los albores del siglo XXI, y después de tantos vaivenes del péndulo, podemos, como parte de nuestra transición democrática, construir un Estado (al cual después le podemos poner un adjetivo), que al mismo tiempo que fomenta la iniciativa individual y mantiene un entorno adecuado para el crecimiento, busca construir una nación más justa con mecanismos redistributivos eficaces. Con el presupuesto de 1998 debemos avanzar en esa dirección.