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Cecilia Martínez Gallardo. Miembro de la División de Estudios Políticos del Centro de Investigación y Docencia Económicas.

Sesenta y un presidencias de comisión en disputa. De un lado el bloque opositor, del otro el PRI. Y sin embargo, la pieza clave de la contienda permanece oculta para todo aquel que haya dedicado unos minutos a la revisión de la Ley Orgánica y del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso. ¿Cuál es el fascinante premio al final de la batalla? ¿Qué gana quien consigue más presidencias, qué pierde quién se queda sólo con las comisiones «poco relevantes»? Aunque el título de «presidente de comisión» parece pomposo en primera instancia, ¿qué responsabilidades acarrea, qué facultades implica, qué privilegios trae al «ungido»? En la exaltación ante una legislatura que se ha ganado primeras planas en los periódicos, minutos costosos en televisión y radio, y el título de «histórica», parece que se nos ha olvidado —y en particular a los protagonistas de la trifulca— poner las cosas en perspectiva y apuntar la mirada al largo plazo.

Desde el inicio de la LVII Legislatura, incluso desde la formación del bloque opositor y de las negociaciones para acordar la organización interna de la Cámara de Diputados, fue claro que los números no favorecían al PRI en el reparto de las presidencias de las comisiones ordinarias, así como en las demás decisiones sobre la organización de la Cámara. El órgano encargado de proponer la lista de presidencias —la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política— está integrado por primera vez sólo por los coordinadores de las fracciones parlamentarias, lo cual da a la oposición una clara mayoría de cuatro a uno. Adicionalmente, el pleno tiene también una mayoría de diputados opositores. Era de suponerse que los partidos de oposición aprovecharían esta aritmética para organizar el gobierno de la Cámara.

Uno de los asuntos que cimentaron la creación del bloque opositor fue la formación e integración de las comisiones legislativas. Las comisiones son importantes porque permiten la división del trabajo dentro de la legislatura; resulta impensable que las tareas de legislar y de fiscalizar las acciones de la administración pública pudieran llevarse a cabo eficientemente en el pleno del Congreso. En particular, las comisiones permanentes fomentan la especialización de los legisladores en las áreas más relevantes de la agenda pública. Son la arena donde debe llevarse a cabo la negociación y conciliación entre partidos políticos y evitar así que las decisiones de la legislatura reflejen únicamente las posiciones de un partido. En todo el mundo, una legislatura que funciona lo hace mediante un sistema de comisiones especializadas y con un grado importante de autonomía frente a los partidos políticos.

En México el sistema de comisiones permanentes de la Cámara de Diputados ha distado enormemente del ideal. La no reelección consecutiva ha hecho imposible la acumulación de experiencias y ha condenado a una legislatura tras otra a reiniciar su labor cada tres años. El trabajo de las comisiones se ha visto enormemente afectado no sólo por la inexperiencia de los nuevos diputados, sino también por la carencia de memoria institucional; cada nueva legislatura significa comenzar otra vez la recopilación de la información y los datos necesarios para el análisis de las iniciativas y para la fiscalización de las actividades del ejecutivo. Por su parte, la existencia de un partido hegemónico y su vínculo con el ejecutivo, minaron durante muchas décadas la autonomía del poder legislativo y en particular del sistema de comisiones. El proceso de toma de decisiones se centralizó a favor de la dirigencia del PRI que dominaba el órgano de gobierno de la Cámara: la Gran Comisión. Lisiados de inicio por un marco institucional deficiente y paralizados por la cláusula de la no reelección, el trabajo, las funciones y la integración de las comisiones han sido ignorados sistemáticamente.

Después del 6 de julio de este año encontramos un panorama distinto. Una de las discusiones más álgidas de la LVII Legislatura ha girado en torno a la integración de las comisiones legislativas, y se ha centrado particularmente en el reparto de las presidencias. El presidente de una comisión es el diputado encargado de coordinar el trabajo de los miembros de la comisión. Según el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso y la Ley Orgánica, el presidente tiene, básicamente, funciones protocolarias y administrativas: es responsable de los expedientes que pasen a la comisión, es el encargado de citar a los miembros de la comisión a las reuniones de trabajo, y tiene la facultad de pedir a las oficinas gubernamentales, a nombre de la comisión, cualquier información y documento que estime conveniente para el despacho de los negocios. Las reglas conceden al presidente voto de calidad en las decisiones de la comisión, pero sólo en caso de empate. El presidente no tiene la capacidad de definir la agenda de la comisión. Tiene la obligación, que hasta hoy no se ha cumplido, de pertenecer sólo a la comisión que preside y no tiene derecho —ni lo ha tenido nunca de acuerdo a la ley— de recibir un sobresueldo por su trabajo.

Aunque la ley no lo estipula, la presidencia de una comisión tiene también cierto «valor agregado». El presidente de la comisión es, por naturaleza, el portavoz ante los medios de comunicación y ante la oficina gubernamental del ramo correspondiente. La presidencia —en especial de las comisiones más activas— significa una relación más estrecha tanto con la respectiva secretaría de gobierno como con el resto de los miembros de la Cámara. El puesto conlleva —especialmente cuando la temática de las iniciativas es atractiva al público— la cobertura de los medios de comunicación y una mayor visibilidad. Por encima de las reglas, el presidente de la comisión tiene el poder de la pluma. Es él quien de hecho dispone la redacción final de los dictámenes y es el encargado de recolectar las firmas de los demás miembros de la comisión (responsabilidad que tiende a ser más desgastante que honrosa).

En realidad, aparte de estas funciones la ley hace muy poca distinción entre el presidente y los demás miembros de la comisión. La toma de decisiones al interior de las comisiones legislativas tiene que ver con una cuestión de aritmética básica. Para que una comisión produzca un dictamen basta con que la mayoría de sus miembros lo firme. De hecho, todas las decisiones de la comisión deben tomarse por mayoría de votos. La rebatinga por las presidencias resulta, a la luz de los números, una pérdida de valioso tiempo. Todas las comisiones, porque así lo acordaron el bloque opositor y el PRI, tendrán representación proporcional de los diferentes partidos. En general, las comisiones estarán formadas por treinta miembros: 14 del PRI, 7 del PAN, 7 del PRD, y uno del PT y del PVEM. Como en el pleno de la Cámara ningún partido cuenta con la mayoría, las posibilidades de alianzas y coaliciones son múltiples. El bloque —de actuar unido— cuenta con suficientes miembros para definir el sentido de las decisiones, independientemente de quién presida la comisión. De igual manera, el PRI puede hacer valer su peso político en aquellos asuntos que dividan al bloque.

La batalla por las presidencias de las comisiones, y la postura tanto del bloque como del PRI, demuestran una lucha que tiene que ver más con el status político que con un verdadero compromiso con el fortalecimiento del Congreso. Aun cuando la pérdida de la mayoría priísta significa cambios importantes hacia un Congreso más independiente y con más peso relativo en el sistema político, pensar que la pluralidad es el único cambio necesario, o relevante, es un error y demuestra una visión limitada. La competencia y la pluralidad a la que ésta da lugar no son una meta en sí misma, son el camino hacia una construcción democrática de largo plazo y con objetivos mucho más amplios. Por ejemplo, el carácter democrático del Congreso norteamericano es un hecho prácticamente indiscutible y, no obstante, el partido mayoritario en ambas cámaras es quien organiza el gobierno interno, sus miembros tienen la presidencia, y cuentan con la mayoría, de todas las comisiones legislativas. Su estabilidad reside en la existencia de reglas claras que definen criterios universales independientemente de quién gane la mayoría del Congreso; su fortaleza se basa en carreras parlamentarias largas que dan al Congreso independencia y fomentan la especialización, su trabajo se sustenta en comisiones con jurisdicciones fijas y con un sistema de subcomisiones que hace más eficiente su labor.

La Cámara de Diputados en México es hoy más plural pero tan inexperta como siembre lo ha sido. Mientras la no reelección consecutiva prevalezca en la Cámara y hasta que no exista un verdadero staff parlamentario, la tarea de legislar seguirá siendo deficiente y el ejecutivo seguirá contando con una ventaja comparativa en términos de información y expertise. Las reglas que ordenan el trabajo de los diputados fueron promulgadas en el cenit de la hegemonía priísta y contienen huecos y artificios que han contribuido al debilitamiento del poder legislativo vis à vis el resto de los poderes. Uno de los pasos fundamentales en el fortalecimiento de la Cámara de Diputados es la institucionalización de su organización interna, es decir, la separación clara de funciones y la división de trabajo, así como el establecimiento de criterios fijos en el reclutamiento a los diferentes puestos dentro de los órganos de la Cámara. La reforma a la Ley Orgánica es impostergable y constituye un compromiso crucial para los legisladores. Es necesaria —imperativa— una ley clara que considere escenarios plurales y que promueva la responsabilidad de los diputados ante sus electores.

El gobierno de la Cámara no es un asunto trivial, es el punto de partida para una legislatura que —valga la redundancia— legisle. Pero las miras deben apuntar al largo plazo. Las discusiones fútiles y las actitudes desafiantes —provengan de donde provengan— no hacen más que reproducir la intolerancia e impedir el adecuado funcionamiento de la separación de poderes en la que se funda una verdadera construcción democrática. La Cámara de Diputados debe ser un espacio de debate y conciliación y no el frente de una batalla que identifica a la democracia con la relevancia política.