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Ricardo Raphael de la Madrid. Candidato a doctor por la Universidad de Claremont.

El presupuesto como instrumento político, económico y público, es el medio más poderoso de coordinación e integración de la vida económica y de orientación al desarrollo social. El Estado actúa sobre la economía nacional para asegurar su estabilidad y estimular su desarrollo.1

El Congreso mexicano está llamado a participar durante los próximos dos meses en un escenario inédito en la historia del país: la discusión y aprobación del presupuesto de la federación para 1998. Si bien este proceso legislativo podría resolverse de manera respetuosa y responsable por parte de los poderes ejecutivo y legislativo, la novedad del contexto en el que se llevará a cabo y la falta de sensatez de algunos de los actores involucrados podrían también conducirnos hacia una nueva crisis constitucional.

El marco jurídico que rige este debate y el contexto económico actual definen gran parte de las reglas bajo las cuales se desarrollará el proceso. Es decir, dictan los parámetros a los que tendrán que apegarse los jugadores que participarán en este episodio. Sin lugar a dudas, las posiciones y actitudes que cada uno de los partidos guarde con respecto al presupuesto serán fundamentales para continuar con el proceso de consolidación democrática que México ha venido viviendo en los últimos años. Por ello, cualquier movimiento que éstos realicen deberá llevarse a cabo respetando las reglas del juego si no se quiere llevar al país a una crisis cuyos costos serían muy elevados y que, desde luego, irían en detrimento de la confianza que los mexicanos han depositado en las diferentes fuerzas políticas y sus respectivos liderazgos.

La primera regla a considerar en este debate es el respeto a los ámbitos de competencia que, tanto el poder ejecutivo como el legislativo, tienen con respecto al principio de la división de poderes que nuestra Constitución establece. Sin lugar a dudas, el origen del parlamento moderno se encuentra íntimamente ligado al asunto de los dineros públicos. Surge en la Inglaterra del siglo XVII como una institución capaz de limitar la arbitrariedad que caracterizó a la casa de los Estuardo en la recaudación y el uso de los recursos fiscales y crediticios.2 Desde entonces, la función más importante del parlamento ha sido precisamente la de determinar cuánto debe gastar el gobierno y cómo debe financiarse el gasto. Es decir, su función primera es la de definir el presupuesto. En este sentido, en un sistema jurídico como el nuestro, el presupuesto debe entenderse como «un acto de autorización del poder legislativo al poder ejecutivo para efectuar gastos y realizar ingresos y un acto también de limitación jurídica para la administración, ya que los créditos que reconoce no pueden ser rebasados».

En México, como en casi todos los Estados modernos, el presupuesto está dividido en dos grandes cuerpos: la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos. Sin embargo, en la realidad ambos deben conformar un todo que prevea el equilibrio financiero de la federación. La Constitución del 17 define al presupuesto como un instrumento ejecutivo, ya que es el Presidente de la República, y no el poder legislativo, quien lo elabora a través de la SHCP. Sin embargo, siguiendo la tradición parlamentaria, nuestro Congreso tiene el mandato de discutir y aprobar año con año la Ley de Ingresos mientras que sólo a la Cámara de Diputados compete aprobar el Presupuesto de Egresos.

Esta división de atribuciones entre ambas cámaras propuesta por la Constitución marca la pauta para discutir las diferencias formales y materiales que existen entre la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos. Sin discusión alguna, al poder legislativo le corresponde dictaminar cómo se financiará el gasto público y, particularmente, cuáles serán las obligaciones tributarias de los ciudadanos. Por ello, para defender los intereses de sus representados, tanto los senadores como los diputados intervienen en la definición de los impuestos. Por su parte, la Cámara de Diputados tiene la misión de sancionar y aprobar el presupuesto de egresos, cuidando, por una parte, que éste se encuentre en equilibrio con los ingresos y, por la otra, que respete principios como la equidad, la estabilidad y el crecimiento económicos.3

A través de estos arreglos institucionales establecidos por nuestra carta magna se garantiza que ambos cuerpos jurídicos — los ingresos y los egresos— formen un todo armónico, que las contribuciones no sean arbitrarias, y que el equilibrio, la equidad y la estabilidad financiera de la federación sean mantenidas.

No obstante lo anterior, parece pertinente analizar aquí la siguiente interrogante: ¿hasta dónde el poder legislativo, y en particular la Cámara de Diputados, tiene facultades para definir políticas y programas de gobierno distintos a los que los ciudadanos escogieron cuando eligieron al ejecutivo federal? Para esclarecer esta cuestión parece indispensable hacer la siguiente distinción entre el sistema parlamentario y nuestro sistema presidencial.

Todo diseño democrático enfrenta simultáneamente dos retos mayores: eficiencia y representatividad. Por una parte, el diseño institucional debe permitir que los ciudadanos identifiquen claramente las diferentes opciones de gobierno para que sean capaces de elegir una de ellas. Gracias al reconocimiento y a la elección que hacen los individuos sobre las distintas opciones existentes, el gobierno electo puede aplicar con eficiencia — por un tiempo previamente definido — aquellos programas y políticas públicas que ofertó durante la campaña electoral. Por otra parte, las instituciones del Estado deben ser capaces de articular la voz de los intereses ciudadanos al interior de las instancias de poder. En otras palabras, la legitimidad de las instituciones democráticas depende fundamentalmente de su capacidad para permitir que los ciudadanos estén representados justo ahí donde las decisiones de quienes gobiernan la polis puedan afectarlos.4

Quizá la diferencia fundamental entre un sistema parlamentario y otro de corte presidencial radica precisamente en los arreglos institucionales que le permiten a una democracia enfrentar ambos retos. En un sistema parlamentario los individuos tienen que priorizar entre eficiencia y representatividad ya que el ciudadano se ve obligado a elegir simultáneamente —con un solo voto— a aquellos que le representarán ante las instancias de poder y al gobierno que aplicará las políticas previamente ofertadas. Por el contrario, en un sistema presidencial, al mismo tiempo que el ciudadano puede elegir al representante que mejor defenderá sus intereses, éste tiene la opción de votar por aquel partido que considere presentó la mejor oferta de gobierno. Ello, sin que necesariamente ambas responsabilidades recaigan sobre el mismo agente. En otras palabras, en un sistema presidencial los electores convierten al poder legislativo en el depositario de la voz ciudadana y al Presidente de la República en el principal agente para ejercer con eficiencia el programa de gobierno.

Siguiendo esta reflexión podemos decir que mientras en un sistema parlamentario los ciudadanos se ven obligados a priorizar entre eficiencia y representatividad, siendo la primera la que generalmente predomina en el interés de los electores al momento de emitir su voto,5 en un sistema presidencial la eficiencia y representatividad pueden jugar un papel armónico para fortalecer al Estado.

Si avanzamos en esta lógica de pensamiento, parecería claro que en la discusión y el análisis que la Cámara de Diputados deberá llevar a cabo con respecto al Presupuesto de Egresos de 1998, los diputados tendrían que tomar en consideración el respeto al voto que los ciudadanos emitieron en 1994 cuando eligieron al ejecutivo federal, ya que no solamente fue un mandato otorgado en favor de un individuo o un partido en particular, sino que al mismo tiempo fue un voto emitido en favor de un programa de gobierno previamente definido. En este sentido, si bien los representantes de la cámara baja deberán vigilar que dicho presupuesto respete los principios de equilibrio financiero, estabilidad económica y de equidad, ello desde luego no debería propiciar que desde el poder legislativo se elaborasen programas de gobierno como si se tratara de un sistema parlamentario.

En conclusión a estas reflexiones, en lo que se refiere al Presupuesto de Egresos, durante los próximos meses la Cámara de Diputados tendrá que verse a sí misma con seriedad como un contrapeso que controla la actividad presupuestaria del gobierno y respetar, en este caso preciso, la responsabilidad que el poder ejecutivo tiene con respecto a la aplicación de aquellas políticas públicas y programas por los cuales fue electo. De lo contrario, el país tendrá que enfrentar los vientos de una nueva crisis de gobernabilidad que difícilmente resistiría la ya de por sí maltrecha economía mexicana.

1 Ver Andrés Serra Rojas (1996): Derecho Administrativo. Decimoséptima Edición. Editorial Porrúa. México, p. 17.

2 Ver Douglas C. North and Barry R. Weingast (1989): «Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England», en Journal of Economic Hystory. No. 69, pp. 803-32.

3 Ver Andrés Serra Rojas. Op. cit., p. 21.

4 Ver Matthew Soberg Sughart y John M. Carey (1992): Presidents and Assemblies: Constitutional Designs and Electoral Dynamics. Cambridge University Press, pp. 9-12.

5 Ver Garey Cox (1987): The Efficient Secret: the Cabinet and the Development of Political Parties in Victorian England. New York, Cambridge University Press, pp. 46-47.