Tonatiuh Guillén López. Profesor Investigador de El Colegio de la Frontera Norte.

La nueva integración de la Cámara de Diputados, plural y con un equilibrio entre los tres principales partidos que impide que alguno decida por sí solo, sin duda es la expresión institucional más acabada de la nueva democracia en el país. De entrada obliga a negociaciones entre las partes, lo que en sí mismo es un giro en la práctica legislativa federal. No obstante, la composición de la Cámara no es original, ni tampoco lo son situaciones similares en algunos estados que renovaron su congreso en 1997, como es el caso de Querétaro y de Colima.

El antecedente más reciente y significativo de legislaturas integradas de manera plural y equilibrada, sin predominio de algún partido, corresponde a Baja California. Desde 1989 y hasta 1995 el congreso estatal no tuvo mayoría de ningún partido. Entre 1989 y 1992 la legislatura estuvo integrada por 9 diputados del PAN, 6 del PRI y 4 más por el PRD, PARM, PPS y PFCRN, para un total de 19, incluyendo los de mayoría y de representación proporcional. En cuanto a la legislatura siguiente, entre 1992 y 1995 estuvo formada por 8 diputados del PAN, 7 del PRI y 4 del PRD, siendo entonces mayor el equilibrio entre los partidos. Como puede apreciarse, en ambas situaciones ningún partido pudo por sí mismo decidir los asuntos del congreso; no obstante, la institución funcionó como si alguno de ellos lo tuviera. Es hasta la legislatura ahora vigente, que concluye su periodo en 1998, cuando por primera vez un solo partido, el PAN, está en condiciones de decidir los asuntos que no requieren de mayoría calificada. La distribución actual de diputaciones es como sigue: 13 del PAN, 11 del PRI y solamente 1 del PRD, para un total de 25 curules (se reformó la integración del Congreso al final de 1994).

Lo interesante de la experiencia de Baja California es que ilustra situaciones que pueden ocurrir también en la próxima legislatura federal, con toda proporción guardada sobre sus atribuciones respectivas. Como es ya conocido, la próxima Cámara de Diputados no tendrá mayoría de ningún partido, tal como fue la experiencia del congreso bajacaliforniano entre 1989 y 1995. Según las últimas cuentas, el PRI tendrá 239 diputados federales, 125 el PRD, 122 el PAN, 8 el PVEM y 6 el PT. Ahora bien, considerando la similitud de condiciones ¿cuáles son algunas lecciones que pueden derivarse del caso norteño para la próxima legislatura federal?

El primer asunto relevante es que el poder ejecutivo es la primera fuerza que impulsa y necesita la formación de una mayoría estable de su partido en el cuerpo legislativo. En el caso de Baja California, el gobierno estatal -que ha sido administrado por el PAN desde 1989- requirió de esa mayoría para dos asuntos vitales, principalísimos: las aprobaciones anuales del presupuesto y la fiscalización de la cuenta pública. De la primera dependen los márgenes operativos de su funcionamiento; de la segunda, la evaluación de su desempeño desde un punto de vista legal y político, sujeto siempre a severas polémicas especialmente en casos de corrupción gubernamental. El presupuesto y la cuenta pública, asuntos que se extienden a los ayuntamientos, no son los únicos rubros de debate: precisamente por eso el ejecutivo y su partido requieren de una mayoría estable en el legislativo y hacen todo por conformarla.

En la primera legislatura posterior a 1989, en Baja California la formación de una mayoría estable para el PAN requería solamente de un voto. Esta mínima diferencia provino consistentemente del diputado del PARM quien, por cierto, a las pocas semanas se afilió al PRD (mientras que el original diputado del PRD a las pocas semanas fue expulsado del partido por su filiación al PRI). Con este recurso, el PAN pudo salvar los mínimos financieros de operación de sus gobiernos, así como la compleja fiscalización de las cuentas públicas, sus mínimos vitales. Pero la situación más difícil para asumir el control del congreso local ocurrió en la legislatura siguiente.

Para tener mayoría, el PAN requirió ahora de 2 votos adicionales. Una variante más que complicó el panorama es que el PRD tuvo una actitud más crítica de las administraciones panistas y además contaba con 4 diputados, en una situación de franca sobrerrepresentación. En esas condiciones, la formación de una mayoría estable para el PAN provino… ¡del PRI! Fueron dos diputados del PRI, virtualmente escindidos de su fracción, quienes permitieron al PAN evitarle problemas a su gobierno del estado y ayuntamientos. De manera contraria a lo esperado, esos dos diputados, entre los más tradicionales de los tradicionales (de la CNC), fueron la clave para la mayoría panista. Ciertamente las condiciones de esa negociación han permanecido como un asunto oscuro que nadie se ha preocupado por hacer explícito.

Pero a partir de ahí las cosas cambiaron. En la siguiente legislatura el PAN alcanzó la mayoría absoluta, por lo que ya no han necesitado de otro partido para aprobar su agenda (y parece que lo disfrutan). El balance de la experiencia de Baja California sugiere que existe una fuerte tendencia y necesidad del partido que tiene el poder ejecutivo a tener una mayoría estable en el legislativo para aprobar sus asuntos vitales. Y se vale recurrir a todo, incluso “comprarle” diputados a su acérrimo rival, quienes pueden argumentar que siguen una política moderna y tolerante basada en principios y valores. Por lo demás, pertenecer a un partido no obliga a asumir todas las decisiones que fije su dirigencia; en última instancia cada diputado tiene una responsabilidad ante sus electores y su conciencia. Y con este argumento puede abrirse la llave para posibles fugas, discretas, sin necesidad de renunciar al partido de origen, como hicieron los diputados del PRI al formar parte del bloque panista en el congreso de Baja California.

Cabe entonces esperar que en la próxima legislatura de la Cámara de Diputados el PRI muestre una inercia similar a los panistas bajacalifornianos, utilizando todas sus habilidades y encantos no solamente para negociar con los otros partidos, sino especialmente para integrar una mayoría estable que le evite sobresaltos al ejecutivo. Habría que ver quiénes son los diputados de los partidos de oposición que negociarían de esa manera con el PRI, es decir, integrándose de hecho a su fracción. Claro está, otro es el asunto si lo que ocurre es la formación de mayorías derivadas de acuerdos interpartidarios sobre decisiones específicas, en donde los demás partidos coincidan con el PRI.

Además de la inercia a formar una mayoría estable, otro aspecto destacado de la nueva legislatura federal será su extrema concentración sobre dos asuntos: la aprobación del presupuesto de la federación y la fiscalización de las cuentas públicas. En sí misma la preeminencia de ambos temas no es preocupante. La eventual distorsión ocurriría si absorben demasiada energía de la legislatura, perdiendo así el horizonte sobre proyectos de reforma de más largo alcance que promuevan la modernización de todas las instituciones del país. Que no ocurra -como en Baja California en muchas ocasiones- que asuntos nimios sean tema para horas y horas de discusión sin sentido. También será necesario evaluar si las necesidades inmediatas del ejecutivo no absorben demasiado tiempo y recursos a los diputados, impidiendo que la reforma del Estado dé pasos adelante.

Así, durante las próximas semanas veremos si el PRI logra crear una mayoría estable, mediante una fracción virtual integrada por diputados escindidos de otros partidos. Por lo pronto, entre las primeras apuestas se menciona a los diputados del PTo del PVEM. Pero tampoco debe excluirse la legendaria capacidad de división que ha mostrado el PRD y sus fracciones internas. Es muy probable que el conflicto interno del PRD esté por comenzar, pues habrá muchas tentaciones de pasar ahora a la “distribución del poder” después del éxito electoral. Si la probabilidad de escisión es elevada, el PRI tendría un amplio mercado para constituir su mayoría estable en la Cámara de Diputados. Por otro lado, tampoco hay que descartar que algún diputado del PAN le devuelva el favor al PRI por los apoyos recibidos en Baja California, si bien ésta es la probabilidad más baja. En estas condiciones, y sin pretender ser aguafiestas de la gran celebración democrática que vivimos en las urnas, debe reconocerse que no hay pase automático a la fiesta de las nuevas instituciones. El PRI tiene todavía la cercana posibilidad de replicar su control usual de la Cámara de Diputados, no obstante su situación numérica. No todo será nuevo por completo.