Jorge Javier Romero. Politólogo. Investigador de la UAM.

¿Y qué pasaría si ninguno de los partidos obtiene la mayoría absoluta en el Congreso? El escenario es poco probable, porque la manera en que se elige la Cámara de Diputados -que combina la existencia de trescientos distritos de mayoría con doscientos escaños elegidos por representación proporcional, y que además permite una sobrerrepre-sentación de hasta el 8% con respecto a la votación obtenida por el partido triunfante- hace muy difícil que exista esa suerte de empate en la que ninguna de las fuerzas tenga el control de la mayoría. Pero se podría dar el caso.

En ese escenario hipotético (no me detendré aquí a imaginar qué condiciones electorales se tendrían que dar para que ocurriera), la relación entre el legislativo y el ejecutivo se volvería muy compleja, ya que no sólo se tendrían que llevar a cabo negociaciones entre las diversas fracciones parlamentarias, sino que cada diputado individual tendría un peso sustancial, pues el precio de la disciplina partidaria aumentaría considerablemente; la capacidad del gobierno para garantizar el apoyo de los diputados de su propio partido disminuiría.

Una y otra vez, cuando se habla de la reforma necesaria del Estado mexicano, se dice que es imprescindible avanzar hacia un presidencialismo acotado; pocas veces, sin embargo, queda claro qué se entiende por ello. “Un legislativo más fuerte, que cree un nuevo equilibrio y reduzca el poder prácticamente omnímodo de la presidencia”, explicará el retórico opositor. Pero ¿es eso en realidad posible? La falta de memoria histórica hace que en este país se olvide que cuando una Constitución le dio un poder superior al Congreso, por encima de las facultades otorgadas al Presidente, o se gobernó sobre la base de facultades extraordinarias, o simplemente se hizo a un lado la Constitución. Juárez y Díaz lidiaron de diferente manera con el problema.

La relación entre el ejecutivo y el cada vez más mal llamado legislativo no puede reducirse a la ya añeja concepción de los pesos y contrapesos heredada del constitucionalismo norteamericano. Los legislativos en todo el mundo son cada vez menos legisladores. La pretendida separación teórica entre estos dos poderes es en realidad impracticable. No existe gobierno que pueda actuar sin impulsar el paquete legislativo que le dé sustento a su gestión, para no hablar de cuestiones como la aprobación de los presupuestos, que incluso en el país de origen del presidencialismo ha llevado a una paralización administrativa. 

En todos los sistemas políticos contemporáneos (quizás Estados Unidos tenga características excepcionales) el legislador real es el ejecutivo. Son los gabinetes técnicos de los gobiernos los que elaboran los proyectos de ley que se consideran necesarios para llevar adelante cierta concepción gubernamental. Los parlamentos funcionan como espacios de revisión y negociación política, donde se encuentran los consensos necesarios para darle sustento y legitimidad a las decisiones previamente tomadas por los ministros. Esta es la mayor debilidad que enfrentan hoy los regímenes presidenciales: aparentemente el hecho de extraer su legitimidad directamente del electorado los hace más fuertes, pero al provenir su mayoría de una elección independiente, ésta no necesariamente coincide con la mayoría en el Congreso, por lo que muchas veces quedan convertidos en rehenes de los diputados.

En los países de Iberoamérica, donde han avanzado los procesos democratizadores, se ha visto en los últimos años cómo la relación entre el ejecutivo y el legislativo puede resultar crítica y hasta catastrófica. No es necesario remontarse hasta los tiempos del Chile de Allende (el presidente socialista contaba sólo con la mayoría relativa en la Cámara de Diputados) para observar cómo una insuficiente mayoría del partido en el gobierno, o la diferencia entre la mayoría parlamentaria y la gubernamental, puede llevar a situaciones de enfrentamiento difíciles de resolver. Fujimori pateó la mesa y se deshizo del Congreso incómodo. Bucáram, en cambio, recibió la patada.

La cuestión no es fácil de resolver en el marco de la institu-cionalidad presidencialista. Si bien la simultaneidad de la elección puede hacer que un presidente llegue al poder con la correspondiente mayoría de su partido en el Congreso (puede darse el caso, como el ya mencionado de Allende, en que sólo se trate de una mayoría relativa), los regímenes presidenciales se caracterizan por la duración fija del mandato, que siempre es mayor a la de la duración de la legislatura, por lo que los presidentes siempre se enfrentan a elecciones legislativas hacia la mitad de su encargo que los pueden dejar sin la mayoría necesaria para respaldar legislativamente sus gestiones.

En México el presidencialismo ha funcionado sobre la base del control absoluto del ejecutivo sobre el resto de los órganos del Estado. Los peculiares mecanismos de disciplina que se construyeron en el régimen posrevolucionario le permitieron a los sucesivos presidentes de la República controlar de manera prácticamente absoluta a las cámaras del Congreso y a las instancias del Poder Judicial. Así, la capacidad de maniobra de la cabeza del Estado estuvo garantizada y la eficacia política de la gestión presidencial no encontró obstáculos. 

El presidencialismo mexicano logró una enorme estabilidad en condiciones no democráticas. Las carreras de los operadores políticos dependían en buena medida de la manera en que negociaban su disciplina y aceptaban el arbitraje presidencial como última instancia en un juego que se volvía a abrir con cada relevo gubernamental, gracias al principio de la no reelección. Desde que en 1932 los legisladores perdieron la oportunidad de reelegirse para el periodo inmediato, el control presidencial del legislativo quedó garantizado, pues las perspectivas de futuro de los políticos concretos dependía de la manera en la que aceptaban las reglas del juego implícitas en el hecho de que todos pertenecían a la maquinaria política que controlaba monopólicamente el poder.

Pero no está claro que el diseño constitucional que le ha dado preeminencia a la Presidencia de la República funcione con la misma eficacia en condiciones democráticas. En primer lugar, resulta obvio, porque puede ocurrir que la mayoría en el Congreso, por lo menos en una de las cámaras, no corresponda al partido del presidente. En caso de que otro partido controle una cámara del legislativo su capacidad de negociación política puede llegar incluso al grado de que el programa con el que realmente se gobierne no sea el del presidente, sino el del partido con mayoría legislativa. O puede ocurrir, ése es el escenario que nos ocupa, que ningún partido obtenga la mayoría absoluta. En ese caso, la eficacia gubernamental dependerá de la capacidad de tejer pactos políticos. Si el partido del presidente tiene la mayoría relativa y puede obtener la mayoría absoluta con el apoyo de un partido pequeño, lo que puede ocurrir es que una organización con unos cuantos diputados (pongamos por caso al Partido del Trabajo), puede adquirir una fuerza política muy superior a la que sus votos le otorguen, pero la situación se facilita para el partido del gobierno, porque el pacto se podría dar a una sola banda con concesiones a un solo partido. Situaciones de ese tipo se suelen dar en los regímenes parlamentarios, con la ventaja de que en aquéllos existen condiciones que facilitan el acuerdo, como son los pactos de legislatura y la inclusión de ministros del partido con el que se pacta. 

Pero puede darse el caso de que la mayoría relativa sea de un partido distinto al del gobierno o que éste no tenga la posibilidad de un pacto a una sola banda con un partido pequeño. En el primer caso, el partido con la mayoría relativa podría ser el que lograra acuerdos para obstaculizar la labor gubernamental y así jalar agua para su molino; en el segundo, los pactos se dificultarían mucho y tendrían que darse sobre cada asunto en particular. Claro que el PRI tendría la posibilidad de pactar algunas cuestiones con el PRD y otras con el PAN y que la capacidad de maniobra del gobierno se mantendría alta debido a que en el Senado la mayoría seguiría siendo claramente priísta, pero en situaciones difíciles podría incluso haber problemas para alcanzar el quórum para que funcionara la Cámara de Diputados.

Cada iniciativa gubernamental estaría sujeta a un complejo proceso de negociación que, como vimos en el caso de la reforma electoral, podría detener por muchos meses cada modificación legal. El ritmo de la negociación podría restar agilidad y eficacia al gobierno en todos aquellos asuntos que deben pasar por el Congreso. Los presupuestos serían cada año producto de un estira y afloja que convertiría al gobierno en rehén de las necesidades políticas de los partidos.

Pero existe otro tema que adquiriría una enorme importancia: el de la disciplina de los propios diputados priístas. El PRI nunca se ha caracterizado por basar su disciplina en un férreo compromiso ideológico. Tampoco ha tenido liderazgos surgidos de la militancia que garanticen la lealtad de sus miembros. Sólo el hecho de que sus carreras dependieran de la manera en la que manejaban sus alineamientos, en un escenario donde la coalición de poder no sólo controlaba el conjunto de los cargos de elección, sino la práctica totalidad del empleo público, hizo que el PRI mantuviera su unidad. Hoy los políticos que antes jugaban con las viejas reglas del juego empiezan a advertir que sus posibilidades de hacer carrera ya no necesariamente dependen de su fidelidad a un aparato que da muestras de esclerosis. Hoy puede ser más redituable vestirse con el ropaje del héroe tardío de la disidencia. Una posición independiente en la Cámara puede convertir a un diputado de tercera fila en un personaje notorio y puede hacer aumentar su precio en el mercado. Para garantizar la disciplina, el PRI tendrá que hacer más concesiones a sus cuadros, lo que debilitará aún más el ya mermado liderazgo presidencial.

El PRD se ha estado nutriendo de la cada vez menor capacidad del PRI para garantizar la permanencia de sus cuadros. La defección de priístas parece convenirles, por lo que podrían apostarle a una Cámara donde la lealtad tenga un precio alto, es decir, una Cámara con equilibrios muy inestables, si es que hubiere alguno. El PAN, por su parte, puede compartir en términos generales la política económica del gobierno, pero no necesariamente estará dispuesto a pagar los costos de un apoyo parlamentario al gobierno de Zedillo, sobre todo si ve en perspectiva la posibilidad de ganar la presidencia en el año 2000. De esa manera, la segunda parte del sexenio de Zedillo podría convertirse en un viacrucis de negociaciones constantes que podría dificultar enormemente la conclusión del programa de gobierno y la llegada a buen puerto de las reformas aún pendientes y necesarias para garantizar el despegue económico.

Tanto desde el gobierno como desde la oposición se ha tratado de restar dramatismo a la situación y se ha dicho que un triunfo opositor no resultaría catastrófico para la gobernabilidad. Tal vez, pero ello requeriría de un enorme compromiso entre las fuerzas políticas y tendría que conducir a la revisión seria del marco institucional sobre el que funciona el presidencialismo. A lo mejor entonces los políticos tendrían que dejar de referirse retóricamente a la reforma del Estado y se verían obligados a agarrar al toro por los cuernos.