Héctor Aguilar Camín. Escritor. Su último libro es El error de la luna.

Derechos indígenas: Las seis diferencias 

En medio del debate sobre los derechos indígenas -debate que como tantos otros, no tiene claros sus temas centrales- el diario La Jornada publicó un muy oportuno “Cuadro comparativo de la Iniciativa de la Cocopa y las observaciones del Ejecutivo”. El “Cuadro”, cuya lectura puntual ahorraría muchos rodeos, viene del “Cuerpo de Asesores del EZLN” y precisa en columnas paralelas las diferencias puntuales que hay entre el proyecto de reformas de la Comisión de Concordia y Pacificación del Congreso, que el EZLN ha hecho suyo, y el texto de esa iniciativa modificado por “Observaciones del Ejecutivo”. 

La lectura del “Cuadro” confirma que había mucho que hablar en materia de redacción, antes de romper lanzas en un rechazo “total” del documento, como hizo el EZLN. Confirma también que si las “Observaciones del Ejecutivo” en lugar de haber sido simplemente “enviadas”, hubieran incluido una explicación técnica y política de las diferencias, estaríamos discutiendo con más claridad. Las diferencias señaladas por el Cuerpo de Asesores del EZLN tocan diecinueve (19) pasajes de la iniciativa. Sin embargo, hasta donde puede colegir un simple lector, las diferencias de sustancia son sólo seis (6). 

El cuadro de la página 8 muestra las diferencias mayores. Hay otras de matiz que pudieran ser esenciales en ambas redacciones. Por ejemplo, en torno a la definición de lo que ha de considerarse “indígena” para efectos de esta ley, es decir, de quiénes han de ser los titulares de estos nuevos derechos. Hasta donde entiendo, ambas redacciones asumen que se habla de derechos colectivos, derechos de las comunidades en tanto entidades territoriales y administrativas precisas, delimitadas. No se habla aquí de derechos individuales adscritos universalmente a cierta condición étnica o cultural, como la de ser huichol o tojolabal. Aun así la diferencia de criterio entre ambos textos es sustancial. La ley de la Cocopa habla de municipios o comunidades que “se asuman como indígenas”. Las “Observaciones del Ejecutivo” se refieren a municipios y comunidades que sean “de carácter predominantemente indígena” (fracción X del Art. 115). Se esgrime en el primer caso un criterio de voluntad (es comunidad indígena la que se asume como tal) y en el otro un criterio de mayoría numérica sustancial de la población, criterio más tangible, aunque también volátil por el cambio demográfico, y que igualmente deja volando los derechos de las minorías no indígenas en esas comunidades. 

Aparte de estos matices, las seis diferencias mayores entre ambos textos pueden resumirse como sigue:

1. El texto de la Cocopa subraya que los pueblos indígenas tienen un derecho originario a la libre determinación y a la autonomía -un derecho ancestral, previo a la existencia de los Estados Unidos Mexicanos-. El texto del Ejecutivo omite pronunciarse sobre el particular pero subraya que el derecho de los pueblos indígenas es un derecho otorgado, normado y subordinado por la Constitución mexicana, que data sólo de 1917.

2. El texto de la Cocopa cree que esos pueblos originarios tienen derecho a la libre determinación y la autonomía para decidir sus formas de convivencia y de organización social, económica, política y cultural. El Ejecutivo cree que ese derecho “se les reconoce”, siempre que se ejerza en los términos de la Constitución vigente y se incorporen sujetos a sus normas.

3. El texto de la Cocopa cree que estos pueblos originarios tienen el derecho a elegir sus autoridades y sus formas de gobierno en sus ámbitos de libre determinación y autonomía. El gobierno cree que tienen ese derecho siempre y cuando lo ejerzan garantizando el respeto a los derechos políticos de todos los ciudadanos, y no sólo al de ellos mismos.

4. El texto de la Cocopa cree que los pueblos indígenas deben acceder “de manera colectiva” al disfrute de los recursos de sus tierras. El texto del gobierno dice que deben acceder a ese disfrute respetando las modalidades y limitaciones establecidas por la Constitución y las leyes de México. 

5. El texto de la Cocopa cree que la libre determinación de los pueblos indígenas puede abarcar a uno o más pueblos indígenas. El texto del Ejecutivo cree que esas asociaciones pueden darse siempre que se respeten las divisiones político administrativas de cada estado: no puede haber autonomías transestatales o transmunicipales de los pueblos indígenas.

6. El texto de la Cocopa cree que los distritos electorales de los estados deben ajustarse a la distribución geográfica de los pueblos indígenas, para no dividir su voto y no fragmentar su representación. El texto del Ejecutivo cree que esos distritos electorales deben determinarse “tomando en cuenta”, como un criterio mas no como el criterio único, la distribución de los pueblos indios.

Según puede verse, la matriz de las diferencias fundamentales que hay entre ambos textos es que el Ejecutivo pretende evitar todo resquicio de interpretación que pueda poner los derechos indígenas por encima o al margen de los demás derechos y formas de organización política previstos por la Constitución y por las leyes federales, estatales o municipales vinculadas a ella. 

La obsesión del Ejecutivo es mantener claramente la prelación de los ordenamientos constitucionales por sobre los de los nuevos grupos o los nuevos derechos que ella misma ampare. Los miembros de la Cocopa y distintos representantes indígenas han dicho que no pretenden en ningún sentido alterar esa prelación, sino que lo que buscan es un acuerdo político nuevo dentro de las normas vigentes de la soberanía de la nación y la estructura política y constitucional de México. De mantenerse ese criterio, mi impresión es que no hay nada en los textos que no pueda negociarse hasta llegar a una redacción satisfactoria para ambas partes. 

Ahora bien, si ese criterio ha cambiado, y hay una diferencia irreductible con el Ejecutivo en la materia, los miembros de la Cocopa siguen teniendo la palabra. Pueden llevar su ley al Congreso y persuadir a la representación nacional de su convenciencia para la paz y la organización de la república. Mucho me temo, sin embargo, a la vista de las implicaciones de su texto, que los miembros de la Cocopa no podrán convencer a sus colegas de votar la ley que han redactado. Y no por el mayoriteo del PRI. Sino porque es una ley particular, con riesgos, pretensiones y ambigüedades que no pueden ocultarse, acaso como en todas las leyes. Es una ley de difícil consenso, de urgencia y conveniencia política, más que de mandato nacional, una ley del tipo de las que, hasta ahora, sólo han podido promulgarse en México por la, hasta ahora, inapelable voluntad presidencial.

CUADRO

INICIATIVA COCOPA

OBSERVACIONES DEL GOBIERNO

20 de noviembre de 1996

20 de diciembre de 1996

(Cursivas: eliminado o notificado por el Gobierno)

(Negritas: agregado o modificado por el Gobierno)

La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas, que son aquéllos que descienden de poblaciones que habitaban en el país al iniciarse la colonización y antes de que se establecieran las fronteras de los Estados Unidos Mexicanos, y que cualquiera que sea su situación jurídica, conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

    Los pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación y, como expresión de ésta, a la autonomía como parte del Estado mexicano, para:

La nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas a los cuales, en los términos de esta Constitución, se les reconoce el derecho a la libre determinación que se expresa en un marco de autonomía respecto a sus formas internas de convivencia y de organización social, económica, política y cultural. Dicho derecho les permitirá:

I. Decidir sus formas internas de convivencia y de organización social, económica, política y cultural.

III. Elegir a sus autoridades y ejercer sus formas de gobierno interno de acuerdo a sus normas en los ámbitos de su autonomía, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad.

II. Elegir a sus autoridades municipales y ejercer sus formas de gobierno interno siempre y cuando se garantice el respeto a los derechos políticos de todos los ciudadanos y la participación de las mujeres en condiciones de igualdad;

V. Acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios, entendidas éstas como la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan u ocupan, salvo aquellos cuyo dominio directo corresponde a la Nación;

IV. Acceder al uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras, respetando las formas, modalidades y limitaciones establecidas para la propiedad por esta Constitución y las leyes.

ARTÍCULO 115. Los Estados adoptarán…

IX. Se respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía pudiendo abarcar uno o más pueblos indígenas, de acuerdo a las circunstancias particulares y específicas de cada entidad federativa. Las comunidades indígenas como entidades de derecho público y los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena tendrán la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen. Corresponderá a las Legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles, y

ARTÍCULO 115. Los Estados adoptarán…

IX. Se respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que tenga valor su autonomía de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4o. de esta Constitución.

Las comunidades de los pueblos indígenas como entidades de interés público y los municipios con población mayoritariamente indígena, tendrán la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones, respetando siempre la división político administrativa en cada entidad federativa. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen. Corresponderá a las Legislaturas estatales determinar los recursos y, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles, y

ARTÍCULO 116

El poder público de los estados…

I…

II. El número de representantes…

Los diputados de las legislaturas…

En la legislación electoral…

Para garantizar la representación de los pueblos indígenas en las legislaturas de los estados por el principio de mayoría relativa, los distritos electorales deberán ajustarse conforme a la distribución geográfica de dichos pueblos.

ARTÍCULO 116

El poder público de los estados…

I…

II. El número de representantes…

Los diputados de las legislaturas…

En la legislación electoral…

Para garantizar la representación de los pueblos indígenas en las legislaturas de los Estados por el principio de mayoría relativa, en la conformación de los distritos electorales uninominales, se tomará en cuenta la distribución geográfica de dichos pueblos.