Sobre el campo en México podríamos mencionar su potencial agroalimentario: la balanza comercial agropecuaria y agroindustrial registró en 2023 un superávit de 7576 millones de dólares, cifra superior en 1976 millones de dólares a lo registrado en 2022, la tercera cifra más alta en 31 años. O podríamos hablar de la pobreza y la pobreza extrema en las áreas rurales. Pero hay otra dimensión que describe mejor su contexto: la violencia. Los habitantes de las zonas rurales están entre los más afectados por la inseguridad, y las bandas criminales se expanden hacia esos territorios, donde pueden iniciar y fortalecer sus operaciones. Esa expansión se explica en parte por la crisis de gobernabilidad1 que enfrenta el campo mexicano, es decir, la falta de instituciones sólidas y legítimas que aseguren la presencia del Estado a nivel local y que incluyan las necesidades y demandas de los ciudadanos.
La crisis de gobernabilidad tiene fuertes raíces históricas, pero se ha acelerado desde inicios de la década de los noventa, cuando la reforma al artículo 27 constitucional transformó la función que tenía el ejido como mecanismo de ordenamiento social y del territorio. Si se analiza cómo se ha transformado el campo desde entonces, podemos ver con nuevos ojos el debilitamiento institucional en las zonas rurales y cómo el crimen organizado se filtra con facilidad en esas grietas. El problema de la violencia actual requiere discutir la gobernabilidad en el campo y entender las transformaciones históricas en ese sector, sobre todo el ejido. También hay que preguntarse en qué consiste esa crisis y a partir de qué mecanismos e instituciones debe reconstruirse la presencia del Estado en los territorios rurales.
Para contestar tales preguntas es necesario entender cómo la reforma al artículo 27, hecha en 1992, trastocó la función de ordenamiento social y territorial del ejido; es necesario, también, que se repasen algunos elementos históricos, en particular, el agrarismo cardenista.
La presidencia de Lázaro Cárdenas (1934-1940) originó el contrato social que permitió la estabilidad en el campo durante buena parte del siglo XX y, al mismo tiempo, institucionalizó el conflicto social luego de veinticinco años de revolución armada. Los levantamientos campesinos fueron derrotados militarmente, sus demandas sociales y su programa político se integraron en cierta forma al marco constitucional, sus líderes sufrieron represiones o se incorporaron al sistema político, los poderes que disputaban la hegemonía al Estado —los terratenientes y el clero— fueron desarticulados, y el nuevo sistema institucional se consolidó sobre la base de organismos y organizaciones.
El ejido fue el centro de la gobernabilidad: ordenó la presencia de distintos actores que participaban en el medio rural y canalizó institucionalmente el conflicto social.2 La última fase del agrarismo cardenista culminó con un decreto del presidente para crear la Confederación Nacional Campesina (CNC), a la que estaban obligados a pertenecer todos los miembros del ejido. Al establecerse la CNC como único canal de comunicación entre el Estado y el campo, las masas rurales no tenían otra alternativa más que adherirse a un organismo muy jerarquizado y controlador para el acceso a la tierra. Eso contribuyó a crear lo que Arturo Warman definió como una “incorporación subordinada” de los campesinos al proyecto de nación.3
Según nuestro juicio, lo decisivo en la reforma cardenista fueron sus resultados de control territorial que trascendieron el gobierno de Cárdenas y se desplegaron a lo largo de sesenta años de agrarismo. Mantener a los campesinos ocupando territorios precisamente porque fueron dotados de tierra constituyó el eslabón estratégico para cuidar las fronteras de la República: la frontera norte, la frontera sur, los tres litorales: Pacífico, golfo de México y el Caribe; y las tres fronteras internas: el istmo de Tehuantepec, las zonas colindantes a Ciudad de México y la franja que va de la Comarca Lagunera a los valles agrícolas de Tamaulipas.
Con los años, sin embargo, este modelo de agrarismo se fue agrietando por todos lados. Al mismo tiempo que el fin de tierras disponibles ponía en aprietos la capacidad redistributiva del Estado, las críticas al modelo de incorporación subordinada —encarnado por el papel preponderante de la CNC— se hacían cada vez más fuertes.
Como producto de la Revolución mexicana, el ejido se organizó como una institución con múltiples objetivos: lograr el control político sobre el campesino, representarlo en sus relaciones con el Estado y ayudar a la producción de los pequeños productores. Esos objetivos, que al principio eran sólidos y compatibles con una fase de crecimiento sostenido y mejora en el bienestar de los pobladores rurales, se volvieron cada vez más contradictorios, precipitando una crisis importante en la producción y el bienestar rural. Los noventa significaron un cambio importante de paradigma. Las reformas rurales de esos años expresaron la respuesta del régimen a una gradual pero creciente erosión de las formas de gobernabilidad en el medio rural. Debilitaron un modelo de gobernanza basado en tres características: régimen presidencial, intervenciones abrumadoras en los asuntos internos de las comunidades y ejidos, y el papel crucial de los mercados negros.
En 1992, cuando se reformó el artículo 27 de la Constitución de 1917, el ejido era una institución compleja conformada por una economía campesina reprimida a través de controles estatales. La piedra angular de la estructura de gobierno en el campo se caracterizó por una fuerte intervención del Estado en la vida interna del ejido: sus mecanismos de toma de decisiones, el acceso a los recursos públicos y la gestión del bienestar rural. Las funciones corporativistas, comunitaria y de representación del ejido fueron codificadas en su mayoría por el Estado.
Para algunos, la finalidad de la reforma del ejido era sólo generar un mercado libre de la tierra; para otros, fue una reforma política que debilitaría los vínculos con el gobierno y el sistema de partido único. Y para otro grupo, el objetivo de la reforma era generar la posibilidad de que las comunidades y sus miembros tuvieran autonomía y construyeran un nuevo sistema de gobierno en el campo. Tales reformas enraizadas en las movilizaciones campesinas expresaban también un esfuerzo tímido de una parte del gobierno para reformar y redefinir los derechos de propiedad, así como mejorar el funcionamiento de los mercados rurales relacionados con la tierra, los insumos y el comercio.
Las reformas rurales modificaron el papel del presidente de la República como mediador y promotor de la redistribución de la tierra y el lugar privilegiado que la Secretaría de la Reforma Agraria tenía como instrumento básico del gobierno federal para conceder y denegar derechos y obligaciones a los ejidatarios y comuneros. Transformó una compleja red de agencias estatales y asociaciones de los agricultores: las organizaciones corporativas en sus instancias nacionales, estatales (ligas estatales campesinas), regionales, (comités regionales) y los comisariados ejidales. Por último, también modificó la interacción entre reglas formales e informales, entre los códigos y normas legales en uso, articuladas por los mercados negros.
Ese trípode de la gobernanza rural se debilitó por las reformas rurales sin que se vislumbraran claramente otros mecanismos de gobernabilidad en el medio rural. Lo que se desarrolló fueron formas semiespontáneas de adaptación regional a las instituciones de gobierno existentes o con mayor frecuencia nuevas formas de gobernanza basadas en el predominio de los distintos actores locales: “hombres fuertes”, consorcios multinacionales —en la industria minera, por ejemplo— o las bandas del crimen organizado.
Para entender esos procesos es necesario recordar las dos visiones que guiaron la reforma constitucional de 1992. Por un lado, se buscaba privatizar el ejido para establecer un mercado de tierras a nivel nacional y que fuera más eficiente el uso de los recursos en el campo. Según esta narrativa neoliberal, el mercado sería un ente regulador para el beneficio colectivo. Ese propósito lo encabezaron altos funcionarios vinculados a las instancias hacendarias en el gobierno de Salinas, como el subsecretario de Planeación de la Secretaría de Agricultura, Luis Téllez.
La iniciativa fue ampliamente debatida y generó numerosas críticas y polémicas sobre ese momento histórico del campo mexicano. Después de más de treinta años, las cifras muestran que la propiedad ejidal no ha experimentado —como se lo proponían algunos y lo temían otros— un proceso de concentración entre unos pocos actores privados, sino que, al contrario, se ha mantenido relativamente estable la propiedad social.4
Por otro lado, la reforma buscaba también redefinir las relaciones entre el Estado y las masas campesinas y terminar con el modelo de incorporación subordinada antes descrito. En otras palabras: había que liberar a los campesinos de la tutela del gobierno. Para lograrlo era necesario romper con la pieza central de ese modelo: las autoridades ejidales que dominaban sobre la asamblea de los ejidos, se vinculaban por mediaciones regionales con la Confederación Nacional Campesina y establecían con frecuencia pactos de contubernio con las agencias estatales del campo. Al terminarse la redistribución agraria (en un contexto donde ya no había tierras de calidad por redistribuir), el Estado perdía su capacidad de control y manipulación de los campesinos. En la reforma de 1992 esa corriente, con apoyo discreto pero decisivo de Salinas, estaba conformada por altos funcionarios de Pronasol, Banrural, la CNC, incluido el subsecretario de Política Sectorial y Concertación de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, Gustavo Gordillo (uno de los autores de este texto).
Junto con otras reformas, el objetivo más amplio era buscar que los campesinos se apropiaran de los órganos gubernamentales de apoyo al campo. Podría ser bajo un modelo autogestivo, como ocurría con varias organizaciones campesinas del país sobre todo agrupadas en la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA).
Más allá de establecer un mercado de tierras, la reforma rompió el vínculo central que existía entre el Estado y el campo. El lado positivo es que liberó a los campesinos de la tutela de un gobierno autoritario, clientelar y controlador. Sin embargo, con la desaparición de la matriz organizadora del ejido, y al no ser reemplazada por órganos eficientes en manos de los habitantes rurales, se creó un vacío de gobernabilidad que —hasta la fecha— no han llenado instituciones que ayuden a crear condiciones óptimas para que las poblaciones rurales se emancipen.
En los últimos treinta años las instituciones y programas gubernamentales se han caracterizado por su baja capacidad para adaptarse a las transformaciones del campo y generan en la práctica múltiples formas de exclusión.
Primero, los hogares rurales han experimentado una transformación importante en sus fuentes de ingresos. Con el deterioro de la situación agrícola en el país, muchos se han diversificado en sus actividades económicas. Esa diversificación es más tangible en los estratos con mayor pobreza: los ingresos provienen cada vez más de trabajos asalariados (hechos en zonas urbanas o semiurbanas) y de transferencias monetarias de programas gubernamentales o remesas. Esto nos da un panorama en el que, lejos de centrarse en el trabajo de la tierra, una mayoría de hogares rurales opta por una estrategia que combina actividades productivas en zonas rurales y urbanas.5 Si matizamos el argumento de “desagrarización” avanzado por algunos analistas,6 es necesario reconocer que las actividades agrícolas han perdido su centralidad en zonas rurales. No implica que las actividades que producen alimentos no sean importantes y hasta decisivas en las estrategias familiares y en los propósitos nacionales, pero sí significa que las políticas rurales deben reconocer la multiactividad y las estrategias familiares de los habitantes rurales.
Segundo, las modalidades de propiedad agraria se han adaptado con dificultad a los cambios demográficos. Así, el promedio de edad de los titulares tiende a ser cada vez mayor en los ejidos y eso excluye de facto a las poblaciones jóvenes del acceso a la tierra.7 Aunque cada vez más mujeres tengan títulos de propiedad, no hay un incremento de su participación en los órganos de decisión ejidales.8 En zonas urbanas o periurbanas ejidales, ese padrón institucional excluyente se ve reforzado por una mayor presencia de habitantes que no son ejidatarios y quienes, por ende, no tienen acceso a esos mismos órganos de decisión ejidales. Cabe agregar que la sociedad civil en zonas rurales se ha caracterizado por su dinamismo en los últimos años,sobre todo por su resistencia a los proyectos extractivistas que se desarrollan a lo largo del territorio. Sin embargo, ese dinamismo ha sido ignorado y a veces criminalizado. Esos cambios económicos, demográficos y sociales nos llevan a un mapa poco alentador de la situación del campo mexicano, donde la capacidad de las instituciones de ser incluyentes y de responder de manera satisfactoria a las demandas ciudadanas parece estar muy restringida.
Frente a tal panorama podemos analizar con nuevos ojos la expansión de la violencia que se ha producido en México a partir de la “guerra contra las drogas”, iniciada en 2007 por el entonces presidente Felipe Calderón. Es también desde ese cuadro que podemos proponer otra narrativa que —lejos de satisfacerse con la visión uniforme de la violencia en el país— ponga en evidencia los rasgos locales del problema.
Fernando Escalante Gonzalbo9 analiza el papel de los lenguajes en la opacidad sobre el crimen organizado y la violencia. La narrativa del gobierno de Calderón introdujo varias ideas para justificar esa guerra. La primera idea es la del “viejo régimen”, que pacta con el crimen organizado diversos privilegios a cambio de condicionamientos gubernamentales de distinta naturaleza. Segundo, la creencia de que los únicos actores con autonomía son los “grupos criminales”. Esta explicación esquemática ofrece una perspectiva uniforme del país y de la violencia. Tiende por eso, añade Escalante, a obliterar los rasgos locales del problema, empezando por las características físicas del terreno.
La segunda idea es el término “crimen organizado” que lo reduce a operaciones estrictamente ilegales, incluyendo desde luego el tráfico de drogas. Sobre todo en su evolución reciente, en donde el factor clave ha sido la expansión y el control del territorio, es más preciso hablar de contingentes criminales de ocupación, cuyo propósito central es apoderarse de espacios geográficos para usarlos como plataforma de lanzamiento de múltiples acciones criminales.
Para lograr esa ocupación territorial se siguen diversas modalidades que a veces son secuenciales y a veces son alternativas. Intimidan poblaciones y las expolean a través del derecho de piso y otras formas de extracción de recursos monetarios o patrimoniales: apoderarse de huertos de aguacate, de zonas forestales, de parcelas ejidales o tierra de uso común. La población joven y adulta es usada para explotar los recursos expropiados, para espiar a los demás o para hacer incursiones violentas en otros lados. Otra práctica: expulsan a las personas de sus lugares de origen y generan espacios desiertos; después trasladan a individuos procedentes de distintos lugares (incluso migrantes extranjeros). Finalmente, también ejercen la violencia selectiva y masiva exterminando a familias completas como venganza o amenaza.
El propósito central de esas operaciones criminales es generar temor y, por tanto, quebrar la voluntad de resistencia de las poblaciones ocupadas. Las personas desplazadas por invasión criminal terminan en otras zonas de esos estados o incluso en la corriente de migrantes ilegales a Estados Unidos, cuyos flujos se han incrementado en los últimos años. Para evidenciar la magnitud institucional y local de la inseguridad, revisamos los dos principales ejes que han guiado la política de seguridad a lo largo de los últimos diecisiete años.
Por un lado, la política ha centralizado la operación de las fuerzas de seguridad pública. Esa centralización se justificó con dos argumentos: el alto poder de fuego del crimen organizado10 y la corrupción de las fuerzas locales de seguridad. Si bien ambos argumentos tienen sustento, centralizar las tareas de seguridad pública ha impedido establecer instituciones sólidas desde lo local, que puedan atender de mejor manera los problemas de seguridad. Como dice Escalante Gonzalbo, “el efecto más permanente y decisivo consiste en la desarticulación de redes y sistema de intermediación local”.
Por otro lado, se ha definido como estrategia de seguridad el “descabezamiento” de las bandas criminales mediante la captura o abatimiento de sus líderes. Eso generó, en ciertos casos, mayor violencia y el cambio del mapa criminal del país. Según Eduardo Guerrero, la política de seguridad consiste en que el Estado mexicano arreste o abata prominentes capos, lo cual divide a los cárteles y propicia frecuentemente la aparición de nuevas y más pequeñas organizaciones criminales. De este modo, el gobierno federal logra su propósito de “desmantelar” a los cárteles. Pero tal fragmentación de las organizaciones mayores expande la violencia a nuevos municipios.11
Esas bandas criminales, al tener menor capacidad de fuego, buscan asentarse en comunidades menos pobladas, lejos de centros urbanos y con una débil capacidad gubernamental.12 La violencia en el país ha logrado persistir en los últimos años, en parte por ese cambio en el mapa criminal. Al reubicarse en territorios con poca presencia de las instituciones del Estado, las bandas del crimen encontraron la oportunidad de continuar sus actividades delictivas y de apoderarse de las instituciones de gobierno y actividades productivas del territorio.
Esa interpretación de la violencia como un sistema que se aprovecha de la debilidad institucional de las zonas rurales del país nos regresa al tema central del texto: la gobernabilidad del campo. Refiriéndonos a las maneras con las que el presidente Lázaro Cárdenas buscó resolver en su momento —a través del ejido— los problemas de inestabilidad e inseguridad a los que se enfrentaba, nos parece indispensable reflexionar sobre la visión que lo guio.13 Si rechazamos claramente el modelo de incorporación subordinada del agrarismo cardenista, nos parece oportuno empero, retomar su visión estratégica; es decir, promover de nuevo la construcción, desde lo local, de instituciones que puedan ser eslabones entre el campo y el Estado, y que permitan “reconquistar” los territorios abandonados en manos del crimen organizado. En otras palabras: hay que reconstruir una nueva gobernabilidad (tarea que dejó inconclusa la reforma al artículo 27).14
Al atisbar el “crimen organizado” como fuerza de ocupación, se aprecia mejor qué tan decisivo es lo local en la gobernabilidad rural. Aunque es evidente que las Fuerzas Armadas, en particular la Guardia Nacional, tienen la obligación de proteger a las poblaciones afectadas por la violencia, se requiere de una estrategia de largo plazo —al menos dos sexenios—, pero que empiece desde el inicio del próximo.
El propósito de esa estrategia buscaría desarticular poco a poco los vínculos de dependencia de la población civil respecto a los grupos criminales. Debería reconstruir la gobernabilidad local desde cuatro ámbitos:
• Creación de un cuarto nivel de gobierno. Una propuesta que surgió en los años noventa del siglo pasado, hecha por Carlos Tello Macías y por Raúl Olmedo15 (cada uno por su lado), reflexionaba sobre un cuarto nivel de gobierno debajo de los gobiernos municipales y afincado en las poblaciones o comunidades que integran un determinado municipio.
• Establecimiento de un sistema local de justicia con jueces, policías, Ministerio Público y fiscalías de donde debería surgir paulatinamente el sistema de seguridad pública nacional.
• Un paquete de programas de apoyo local para actividades rurales, infraestructura rural y protección social vinculados con acceso a salud, educación y alimentación.
• Finalmente, el acompañamiento directo y decisivo de las Fuerzas Armadas para enfrentar la enorme capacidad de fuego de los grupos criminales.
No se trata de acciones aisladas e inconexas, sino de una batería articulada y coordinada en ciertas regiones del país —como clústeres de seguridad y pacificación— avanzando de manera paulatina en las distintas regiones ocupadas.
Gustavo Gordillo
Economista y analista político
César Suarez
Maestro en asuntos internacionales por The New School
Clément Crucifix
Antropólogo especializado en temas de desarrollo rural
1 Nos referimos a la gobernabilidad como “un estado de equilibrio entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del sistema político para responderlas de manera legítima y eficaz”. Ver: Camou, Antonio, “Gobernabilidad”, en Léxico de la Política, FLACSO-FCE-CONACYT, México, 2000.
2 Es importante subrayar que el ejido fue un producto específico de la Revolución mexicana como ya lo ha analizado Emilio Kourí.
3 Warman, A. El campo mexicano en el siglo XX, Fondo de Cultura Económica, Ciudad de México, 2001.
4 De los 100 millones de hectáreas que componen el sector ejidal y comunal, y a más de treinta años de la Ley Agraria de 1992, sólo se ha vendido el 5 % de la tierra de propiedad social; sobre todo en zonas de playas y suburbanas. Ver: https://bit.ly/4dep6ns
5 Gordillo, G., y Plassot, T. “Transformaciones en los ingresos de los hogares rurales mexicanos (1992-2018)”, Economía UNAM, vol. 16, no. 48, diciembre de 2020.
6 Cartón de Grammont, H. “La desagrarización del campo mexicano”, Convergencia, vol. 16, no. 50, mayo/agosto 2009.
7 Según el Programa Institucional 2020-2024 de la Procuraduría Agraria, la edad promedio de los ejidatarios es 59.8 años. Si se desagrega la información, se muestra que más del 39 % de los ejidatarios son mayores de 65 años, https://bit.ly/3BaAq6B. Es necesario contrastar ese dato con la edad promedio nacional que es de 30 años.
8 Según la Procuraduría Agraria, en 2020 las mujeres ocupaban el 6.10 % de los cargos a comisaria ejidal (20 % como secretarias y 10 % como tesoreras), https://bit.ly/4gAn9Vm
9 “Crimen organizado: La dimensión imaginaria”, nexos, 1 de octubre de 2012.
10 Para mayor información ver: https://bit.ly/3zsjCrk
11 Guerrero, E. “La raíz de la violencia”, nexos, junio 2011.
12 Para mayor información ver: Katz Center for Mexican Studies , “Panorama sobre el crimen organizado y la crisis de violencia en México”, YouTube, 19 de enero de 2024, https://www.youtube.com/watch?v=7VXpRNNaYAo
13 Es interesante notar que el problema que enfrentó Cárdenas durante los años treinta tiene ciertas similitudes con la situación actual: la presencia, en el campo, de múltiples grupos armados fuera de y opuestos al Estado.
14 Esto nos recuerda el debate que afloró, en los años sesenta, a partir del informe patrocinado por la Comisión Trilateral (1975). Se argumentaba que, ante el exceso de expectativas de lo que la ciudadanía demanda y las capacidades limitadas de los Estados, por razones fiscales, sociales o de calidad administrativa, debían contenerse las demandas ciudadanas. Desde luego la otra alternativa que no se exploró, o se hizo de manera experimental, fue la de reforzar la capacidad de los gobiernos locales para atender demandas ciudadanas.
15 Para Olmedo, el cuarto orden de Estado y de gobierno se refiere a la necesidad de reforzar el municipio, estableciendo constitucionalmente el derecho de las comunidades concretas a organizarse como Estado, con un gobierno propio, es decir, como entidad política, por pequeña que sea esa comunidad. (Olmedo, R. El cuarto orden de Estado, Editorial IAP, Jalisco, 1997).