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Richard Feinberg. Director de la Escuela de Postgrado de Relaciones Internacionales y Estudios del Pacífico de la Universidad de California en San Diego.

Hace poco terminé un período de tres años de servicio en la Casa Blanca. Fue una magnífica ocasión de contribuir a la política exterior de Estados Unidos y de trabajar con un grupo verdaderamente extraordinario de planificadores, personas increíblemente trabajadoras, entregadas e inteligentes. Los servicios que prestan son pro bono en la práctica: si se dividieran sus modestos salarios por el número de horas que trabajan, dudo que llegaran a un salario mínimo. En la Casa Blanca trabajé mucho y aprendí un montón. Aprovecharé esta oportunidad para compartir diez lecciones. 

1)  LAS IDEAS IMPORTAN

La mayor parte de los funcionarios de carrera tal vez sean operadores valiosos, pero son receptáculos vacíos en espera de orientación. La mayoría de los operadores políticos tal vez tengan valores y bases electorales que los apoyen, pero buscan en otra parte ideas que sean procesables. 

Keynes dijo que los hombres prácticos suelen ser los esclavos de algún economista difunto. Pues bien, el mundo se ha acelerado y ahora los hombres y mujeres prácticos imitan a los académicos y corifeos que ven en los programas de televisión.

 No me cabe duda de que las escuelas y universidades son la inversión para la seguridad nacional de un país.

Daré algunos ejemplos de la investigación académica que repercute en la política gubernamental. Estudios empíricos han demostrado que los créditos a las microempresas son buenas inversiones. Otros estudios han puesto de manifiesto que invirtiendo en la educación de las muchachas se cosechan altos beneficios. Ambos tipos de estudios han alterado la asignación de recursos en los programas de ayuda externa de los bancos multilaterales de desarrollo y de USAID. Los estudios del modelo de crecimiento asiático tienen influencia sobre las decisiones políticas que se toman en América Latina. Los estudios de la transición democrática en toda América Latina tienen influencia sobre el comportamiento político en Europa del Este. En la actualidad, no hay debate más importante para el futuro de la Cuenca del Pacífico que el debate sobre política comercial en los Estados Unidos. ¿Convertiremos en realidad la APEC y la Zona de Libre Comercio del continente? ¿Serán los años meta de 2005 y 2020 motivo de grandes celebraciones? ¿O trataremos de contener las fuerzas de la globalización?

2) LA BUROCRACIA FEDERAL ES PERMEABLE

Este es un corolario de la lección uno. La Sala de Ubicación en la Casa Blanca es “segura” en la medida en que está protegida contra la penetración de servicios extranjeros de inteligencia. Pero la política exterior estadunidense no se hace en la cumbre de una montaña, muy por encima de las trifulcas políticas. Imaginar que la política exterior estadunidense es algo aparte de la política y que está por encima de ella es idealizar la “seguridad nacional”. Es un mito que, durante la guerra fría, la política exterior estuviera separada de la política interior y por encima de ella. Nunca lo ha estado ni lo estará. Ni debería estarlo. El interés nacional estadunidense debe moldearse en el campo de batalla de la política democrática. 

Voy a darles unos ejemplos de promoción inteligente de quienes configuran la opinión en los Estados Unidos. Los grupos ambientales son muy dados a callar a la burocracia con sus propuestas de expertos. Fueron ellos quienes en realidad redactaron las tres iniciativas ambientales clave suscritas hace dieciocho meses por los 34 dirigentes del hemisferio en la Cumbre de las Américas en Miami.    

En el terreno del comercio, los ejecutivos de las corporaciones participan activamente en los páneles de asesoría oficiales. Las compañías farmacéuticas y las industrias de la información están detrás de la firme defensa de los derechos de propiedad intelectual de las transnacionales estadunidenses. 

Los activistas de derechos humanos influyen en las políticas estadunidenses con Birmania, China, Guatemala y Perú. La influencia de los cubano-norteamericanos en la política de los Estados Unidos con Cuba es una leyenda, pero no es ni mucho menos la única. El sur de Florida ha apostado muy alto al futuro de Cuba y Washington tendría que escuchar las preocupaciones de Miami. No exclusivamente, claro está, puesto que Washington debe tener en cuenta otros intereses, pero se debería escuchar la voz de Florida. 

3) LA POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS CONSTITUYE UNA DIFERENCIA

Desde que dejé el gobierno, me he puesto al día en lecturas. He observado la tendencia entre los académicos a descartar o ignorar el papel de los Estados Unidos en los asuntos exteriores cuando las cosas salen bien, pero acumulan muchas culpas cuando las cosas van mal. En el lenguaje de los medios de comunicación, esto es una cobertura desequilibrada.

Daré algunos ejemplos de la diferencia positiva que han constituido los Estados Unidos en América Latina en los últimos años. Cuando el presidente Serrano trató de imponer un régimen autoritario en Guatemala en 1993, Estados Unidos -en colaboración con la OEA y el gobierno mexicano-  apoyó a la democracia guatemalteca y Serrano huyó al exilio. Cuando las profundas fisuras en la política dominicana amenazaban con volver a aflorar durante las elecciones presidenciales de 1994, Estados Unidos -de nuevo con la OEA- ayudó a negociar un pacto político que mantuvo a la democracia en el carril. Cuando un general del ejército blandió su sable contra el presidente de Paraguay, toda la comunidad del hemisferio se lanzó sobre Asunción. El general parpadeó y la autoridad civil triunfó. Se trata de ejemplos de prevención de crisis, llevada a cabo calladamente y en buena medida entre bambalinas. Estos hechos recibieron escasa cobertura en unos medios de comunicación en los que las buenas noticias equivalen a que no haya noticias. Pero las políticas de los Estados Unidos acarrearon enormes beneficios a las gentes de esos países. 

En Haití y México la administración Clinton se vio enfrentada a crisis consumadas. En Haití, 20,000 soldados estadunidenses, a la cabeza de una coalición internacional creada por las Naciones Unidas, significaron sin duda una diferencia. El paquete de ayuda internacional de 50 mil millones de dólares a México contuvo una crisis financiera y estabilizó las economías sudamericanas. En 1982, la caída del peso dio inicio a la década perdida en toda América Latina. En 1995, la comunidad internacional actuó de un modo terminante y previno el derrame.

Sí, los Estados Unidos, actuando en concierto con otros países e instituciones internacionales, pueden ser decisivos y, de diferentes maneras, mejorar la vida de millones de personas.

4) DEMASIADA ATENCION PUEDEN SER MALA

En Estados Unidos, los latinoamericanistas suelen expresar frustración ante la falta de atención de los medios de comunicación o de funcionarios gubernamentales expertos. Pero la atención suele ser señal de conflicto y crisis. Como dicen en los medios, “Cuando hay sangre, va en primera plana”. El hemisferio tiene la fortuna de no tener Bosnias, ni problema palestino, ni Coreas divididas, ni estrechos de Taiwán.

Cuando hay un tema candente y se pone en el primer plano de la política, aflora el dilema central que enfrenta la política exterior estadunidense: el inevitable divorcio entre la autoridad y los expertos. Cuando el tema está en primer plano quiere decir, por definición, que el conocimiento es general, que la política interna es de importancia capital, el tiempo es escaso, las presiones a corto plazo son grandes y las estrategias globales ocupan el primer lugar en la cabeza de la gente. Hay más probabilidades de que una buena política sea el resultado de decisiones bien pensadas tomadas en los niveles medios de la burocracia, donde el conocimiento experto en la región se combina mejor con la sensibilidad política. 

Dos advertencias a esta regla general de política de rutina. Para mover recursos financieros se puede llegar a requerir la intervención a alto nivel, incluso a nivel presidencial. De vez en cuando, puede que también sea necesaria la atención al más alto nivel para clarificar la política, para que los burócratas puedan hablar en nombre del presidente. Pero la mayor parte del tiempo, América Latina debería alegrarse de no estar en los medios estadunidenses. Esto significa que los expertos están cumpliendo con su trabajo, están ocupándose de las crisis, y mantienen fuera de la primera plana a su región. No hay que equiparar “atención”  con buena política y, desde luego, nunca con buenos resultados. 

5) LA SOCIEDAD ESTADUNIDENSE ES UNA FUERZA PARA EL CAMBIO POSITIVO EN EL HEMISFERIO

Los Estados Unidos, definidos en sentido amplio -no sólo el gobierno federal y los gobiernos de los estados, sino también el  sector  privado, las ONGS, iglesias, universidades, y asociaciones profesionales-,  están muy involucrados con América Latina. En la sociedad estadunidense hay nichos de política localista que gozan de una influencia desproporcionada en el Congreso. Pero es más frecuente que los Estados Unidos, en sentido amplio, promuevan el cambio progresista en el hemisferio. Estamos promoviendo una democracia más abierta, responsable y cercana a la gente. Estamos promoviendo economías más honestas, eficientes y equitativas. Tratamos de conseguir una paz permanente en Centroamérica.

La administración Clinton tiene una visión estratégica claramente definida para el hemisferio: la defensa colectiva de la democracia,  la integración económica,  el desarrollo sostenido. Esta fue la visión -con un plan de trabajo minucioso- que se aprobó en la Cumbre de Miami.

Hace poco me contaba un diplomático latinoamericano con experiencia: “En los años setenta, Estados Unidos y el pueblo latinoamericano querían proteger los derechos humanos. Algunos gobiernos latinos se opusieron, pero se pudo salvar el obstáculo. En los años ochenta, Estados Unidos y el pueblo latinoamericano querían que se controlara la tecnología nuclear. Algunos gobiernos latinoamericanos se resistieron, pero el pueblo venció. En los años noventa, Estados Unidos y el pueblo latinoamericano quieren proteger el medio ambiente, quieren acabar con la corrupción, y vencerán una vez más”.

En muchos temas actuales no hay una contradicción fundamental entre los intereses de los Estados Unidos y los intereses de los pueblos de América Latina. 

6) LAS AGENCIAS ESTADUNIDENSES QUE APLICAN LA LEY NECESITAN ORIENTACION

En el mundo de la postguerra fría enfrentamos las nuevas amenazas de la delincuencia internacional, el narcotráfico, el contrabando de armas y el lavado de dinero. El Departamento de Justicia y sus diversos organismos están asumiendo un papel mayor en la toma de decisiones políticas en Washington y en nuestras embajadas en el exterior. Mientras que los presupuestos del Departamento de Estado, de AID, de la Defensa y de los servicios de inteligencia sufren una presión constante, los programas que aplican la ley internacional están en expansión. 

El Departamento de Estado ha trabajado durante generaciones en capacitar a su gente para que ocupe puestos internacionales. Como hemos visto en Haití y en Bosnia, el Pentágono ha aprendido mucho sobre el trabajo en el extranjero. Pero las agencias que aplican la ley son relativamente nuevas en las relaciones internacionales. Operan en una cultura burocrática y bajo presiones políticas que no siempre estimulan las opiniones matizadas y la sensibilidad.

En Estados Unidos necesitamos más debate público sobre las nuevas amenazas a la seguridad y sobre cómo abordar sus dimensiones internacionales. Cuando en el Consejo Nacional de Seguridad quería obtener asesoría externa sobre comercio, medio ambiente o derechos humanos, sabía a quién dirigirme de entre todos los grupos académicos y de asesores. En el terreno de la aplicación de la ley necesitamos peritos con urgencia. Y el Congreso necesita presentar enmiendas al proceso anual de certificación de narcóticos, que es un caso de manual de cómo no se debe manejar la política exterior. 

7) AMERICA LATINA TIENE UN PAPEL PROTAGONICO EN LOS ASUNTOS DEL HEMISFERIO

Durante el ejercicio de mi cargo en la Casa Blanca fui testigo una y otra vez de la influencia que ejercían sobre la política estadunidense los visitantes distinguidos de América Latina, el Caribe y Canadá. El ejemplo más destacado fue la redacción de las declaraciones conjuntas para la Cumbre de las Américas. Otros países corrigieron las iniciativas estadunidenses y muchas de las iniciativas finales fueron propuestas originalmente por diplomáticos latinoamericanos. La iniciativa sobre derechos humanos la propusieron Brasil y el Grupo de Río. Fueron Nicaragua y Costa Rica los que pusieron sobre la mesa la iniciativa sobre las mujeres. Los argentinos promovieron propuestas sobre “cascos blancos”, contra-terrorismo y fortalecimiento de la confianza para la seguridad regional. Una coalición de países, incluidos Venezuela, Honduras, Ecuador y Chile, redactó la iniciativa contra la corrupción.    

Es más, fueron los países latinoamericanos y del Caribe los que más pugnaron por el libre comercio en el hemisferio. Estoy convencido de que si no hubiera sido por la Cumbre y las presiones ejercidas por América Latina, los Estados Unidos no se habrían comprometido a cumplir una meta tan ambiciosa como la Zona de Libre Comercio de las Américas para el año 2005. Documentaré todo esto en mi próximo libro, titulado tentativamente Summitry in the Americas.

Mucho de lo que se escribe sobre relaciones hemisféricas se centra en la política de los Estados Unidos. Ya es hora de que los académicos reconozcan el importante papel protagónico que desempeña la diplomacia latinoamericana. Necesitamos entender más serenamente la política Norte-Sur. 

8) HOY LA “SOBERANIA” SUELE SER UN ESCUDO PARA CAUSAS REACCIONARIAS

Reconozco que en México ésta es una afirmación controvertida. La expresión “soberanía nacional” estuvo asociada alguna vez con causas progresistas. Como es lógico, los países tienen derecho a proteger su territorio, a vigilar sus fronteras. Pero en América Latina la “soberanía” se suele usar hoy como un escudo tras el cual algunos bribones ocultan actividades retrógradas. En nombre de la soberanía, los gobiernos reprimen la disidencia, golpean la sociedad civil, violan los derechos de los trabajadores, consienten el narcotráfico y hacen estragos en el medio ambiente.

Los gobiernos de todo el hemisferio reconocen cada vez más que su futuro está en la integración hemisférica y global, y en la acción colectiva. Los problemas comunes exigen soluciones comunes. Las relaciones internacionales no se han de basar en dogmas pasados de moda, sino en la búsqueda pragmática de intereses comunes. Con este ánimo, Venezuela patrocinó la convención hemisférica sobre corrupción que se firmó hace poco, el primer tratado de este tipo en la historia. Argentina ha inaugurado una escuela para capacitar a personas para el mantenimiento de la paz. Bolivia será sede de una cumbre sobre desarrollo sustentable en diciembre de 1996. En Miami, los 34 dirigentes democráticamente electos coincidieron en defender sus democracias a través de la acción concertada. El lenguaje positivo de la cooperación internacional está sustituyendo al escudo negativo de la soberanía.

9) EL MUTILATERALISMO ESTA AL SERVICIO DE LOS INTERESES DE LOS ESTADOS UNIDOS 

A través de la diplomacia multilateral, Estados Unidos obtiene el apoyo activo del resto de los países del hemisferio, algo sin lo cual Estados Unidos no podría promover sus intereses mundiales. Tal vez por primera vez en la historia, Estados Unidos goza de buenas relaciones con las tres mayores potencias de América Latina: México, Brasil y Argentina. Estados Unidos ha construido conscientemente esas relaciones en buena medida para que el multilateralismo tenga sentido en este hemisferio. Estados Unidos establece sus programas mediante mecanismos multilaterales. Por primera vez en la historia, Estados Unidos pidió la aprobación de las Naciones Unidas para el uso de la fuerza en la Cuenca del Caribe antes de desembarcar en Haití. Se alió con las instituciones financieras internacionales para reunir el paquete económico de ayuda a México. Trabajamos con la OEA las potencias regionales para mantener la democracia en Guatemala y Paraguay. La Cumbre de las Américas fue la última fiesta multilateral. La notoria excepción es la estrategia contra el narcotráfico: Estados Unidos aún tiene que lograr un consenso hemisférico.

10) EL TLC ES LA PIEZA CENTRAL DEL PROGRESO DEL HEMISFERIO

Lo que más desean los latinoamericanos de los Estados Unidos es el acceso al mercado de consumo más grande del mundo. Para los latinos, la promesa del libre comercio es la señal del interés de los Estados Unidos en el futuro del hemisferio. Seamos claros. El gran trato en la Cumbre de Miami consistió en lo siguiente: Estados Unidos ofreció su mercado, los latinoamericanos ofrecieron cooperación y todo lo demás -más democracia, menos corrupción, más cooperación sobre las drogas, menos destrucción del medio ambiente. El libre comercio es la grasa del engranaje de las relaciones hemisféricas. Los norteamericanos que se oponen al libre comercio pero quieren  promover los derechos laborales  y el desarrollo sostenido necesitan pensarlo dos veces. El libre comercio confiere a esos temas más y no menos prominencia. El libre comercio crea más buena voluntad, no menos. Si nos mantenemos avanzando hacia el TLC en el año 2005, el hemisferio seguirá avanzando en una gama amplia de temas que a todos nos importan. 

En resumen, las ideas importan, la burocracia de Washington es accesible, la política de los Estados Unidos puede mejorar la vida de la gente, da lo mismo si no se publica mucho sobre lo que hacen el Consejo Nacional de Seguridad y el Departamento de Estado. En general, Estados Unidos es una fuerza para el cambio positivo, aun cuando es necesario que reflexionemos más sobre cómo aplicaremos la ley internacional. Las políticas exteriores latinoamericanas son más potentes de lo que en general se admite, sobre todo cuando ponen de lado la máscara de la soberanía y se involucran en la búsqueda activa de sus intereses nacionales. El multilateralismo es la vía que hay que seguir y el TLC en el año 2005 es la clave para el progreso futuro.

Esto es lo que aprendí en mis tres años de curso intensivo sobre la elaboración de políticas en la Casa Blanca.

Richard Feinberg trabajó en el Consejo Nacional de Seguridad de Estados Unidos durante tres años. Este texto es fruto de esa experiencia y nos concede  una oportunidad inmejorable para saber cómo percibe Estados Unidos al mundo que le rodea.

Una versión de este texto fue leída en El Colegio de México en junio de 1996.