El uso ilegal de recursos públicos es una de las fuentes principales de financiamiento de campaña fuera de la ley y es un elemento inherente de una elección de Estado. Cuando el gobierno puede utilizar el presupuesto de manera discrecional y opaca en su favor y desviarlo impunemente no sólo carga los dados en su beneficio, sino que privatiza el dinero de todos para convertirlo en recursos que generan complicidades criminales, siendo el punto de inicio y fin de buena parte de las redes de corrupción.
En los primeros cinco años del gobierno de López Obrador, el Poder Ejecutivo ha tomado más de 5 millones de millones de pesos del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y los ha redireccionado —sin tener que discutirlo o votarlo con nadie— para gastarlos en rubros, programas y dependencias de su interés, diferentes a los que la Cámara de Diputados había determinado. Esto equivale a un cambio de 20 % respecto al presupuesto aprobado entre 2019 y 2023. Se trata de una cifra tan abrumadora que, como punto de referencia, equivale a todo el PIB de Colombia o poco más que el de Chile.
Han aumentado, también, los recursos gastados sin transparencia ni rendición de cuentas. Los casos más evidentes son los megaproyectos presidenciales. Se prometió que las obras del Tren Maya, el AIFA y la refinería de Dos Bocas costarían alrededor de 391 000 millones de pesos. Hoy las estimaciones sugieren que estas obras han costado casi el triple: más de 1.2 billones de pesos. Sobre cómo se han gastado los recursos originalmente planteados y los más de 840 000 millones de costos adicionales, sólo tenemos indicios y revelaciones aisladas porque no hay información en las bases de datos del presupuesto ni de las contrataciones públicas que nos permitan conocer a detalle cómo se utilizaron. Lo único que tenemos es lo que se dice en las conferencias presidenciales y se muestra en los videos propagandísticos.
Si a esto le sumamos los más de 242 000 millones de pesos de irregularidades en el presupuesto federal que ha detectado la Auditoría Superior de la Federación (ASF) de 2019 a 2022 y los más de 116 000 millones de pesos en contratos que tienen faltantes de información en la plataforma de adquisiciones públicas de CompraNet (MCCI), hay, como mínimo, 1.5 billones de pesos gastados por el gobierno con problemas para saber cómo han sido utilizados. Esto sin considerar las otras cajas negras de gasto creadas al amparo del criterio de seguridad nacional y de la participación de los militares en los negocios públicos, así como de las vulneraciones a nuestro derecho de acceso a la información.
Hoy tomamos esta discrecionalidad y opacidad como hechos dados y, aun cuando se ejercen más que en sexenios anteriores, no parecen generar gran preocupación en la opinión pública, pero es necesario prender las alarmas cuando estos fenómenos se leen en clave de una elección de Estado. Si el PRI se convirtió en la maquinaria imbatible que fue durante el siglo XX, en buena parte se debió a que los presidentes avanzaron poco a poco hasta que lograron anular al Congreso como contrapeso y se adueñaron del “poder del bolsillo”. Para manejar el presupuesto a voluntad no fue necesario reformar la Constitución: sólo requirió hacer cambios informales y modificar las leyes secundarias con dinámicas que siguen vigentes en el proceso presupuestal.1
Con la cartera abierta y la vigilancia desactivada, lo discrecional y lo opaco terminaron afectando a las elecciones por doble vía. Por un lado, con el uso indiscriminado del presupuesto para impulsar programas, instituciones y rubros de gasto que beneficiaban la imagen e intereses del gobierno. Por el otro, inundando con recursos ilegales las campañas electorales para garantizar que el oficialismo pudiera imponerse.
Sobre el primer elemento, la cancha se desequilibra porque nadie puede competir contra la operación y dimensiones del aparato del Estado —tal vez sólo el narco en algunas regiones— volcado a promocionar al presidente y su partido. No es casualidad que López Obrador, como opositor, señaló en 1997: “Han habido cambios (sic). Ya no utiliza el PRI los mismos métodos. Ya no hay robo de urnas, ya no hay falsificación de actas, ya no hay carruseles. Ahora hay un procedimiento moderno, para decirlo en términos tecnocráticos; ese procedimiento consiste en utilizar el presupuesto público. Ellos apuestan mucho a derramar recursos para crear un ambiente artificial de prosperidad. Utilizan recursos para dar ayudas personalizadas y obtener los votos, ésa es la esencia de la nueva estrategia del PRI y del gobierno, al grado que, si el PRI no utiliza el presupuesto público, no ganaría la mayoría de las elecciones”. La frase muestra un profundo entendimiento del modelo priista, lástima que esa lección fue utilizada para perfeccionarlo y no para desmontarlo.
La política social y la manera de gastar de esta administración han terminado pareciéndose a lo que en su momento se criticaba, buscando cómo llevarles réditos al presidente y su partido con cada peso del presupuesto, pero con poca incidencia para romper el ciclo de pobreza intergeneracional, ofrecer verdaderas oportunidades a la población más necesitada o crear capacidades gubernamentales para atender de manera efectiva los problemas públicos. Reditúa más una megafarmacia inoperante, pero que puede verse y presumirse, que tomar acciones de largo plazo para solucionar el desabasto y la crisis del sistema de salud.
La segunda vía por la que la discrecionalidad y la opacidad presupuestal terminan incidiendo en las elecciones es tal vez la más obvia, pero también la más difícil de calcular: la corrupción. Para que el dinero público termine en una campaña se necesitan mecanismos que permitan llevar dinero en efectivo y apoyos en especie. Aquí es donde las redes de corrupción se crean y recrean, pues si no todos, casi todos los modus operandi que tanto conocemos —y que siguen igual o más vigentes que en el pasado— generan o entregan recursos ilegales para las campañas. Por ejemplo, una investigación de MCCI reveló que el esquema de empresas fantasma con que se desviaron al menos 2400 millones de pesos del estado de Chiapas, cuando Manuel Velasco era gobernador, pagaron la compra de votos con dinero en efectivo.
Decir 2400 millones de pesos suena a mucho dinero (y lo es, pues es casi el doble de todo el presupuesto que destina la FGR para investigar y perseguir delitos de delincuencia organizada), pero llama la atención comparar esa cantidad con lo que, se supone, cuesta una campaña. La ley señala que una campaña presidencial de 2024 no puede gastar más de 660.9 millones de pesos. Un solo escándalo de una entidad gobernada por un partido de la alianza en el gobierno desvió cuatro veces esa cantidad.
Según una estimación que hicimos al inicio del sexenio, por cada peso que los candidatos reportaban a las autoridades electorales, en realidad gastaban otros 25 de manera ilegal.2 De mantenerse esta proporción, una campaña a la Presidencia en 2024 podría requerir más de 16 000 millones de pesos. ¿Es una cantidad descabellada? No. Es casi el monto de un solo caso de corrupción: los más de 15 000 millones de pesos desviados de Segalmex. Comparado con el gasto discrecional, con el presupuesto opaco o con las irregularidades detectadas por la ASF, estas ingentes cantidades palidecen.
Nuestra estimación resulta conservadora si consideramos que las necesidades de financiamiento ilegal son todavía mayores que antes, pues la larga simulación de las preprecampañas requirió miles de millones de pesos ilegales que pagaron eventos, movilizaciones, activaciones de estructuras, influencers, bardas, espectaculares y muchos gastos más de los que se beneficiaron los candidatos oficialistas y que, por obvias razones, no declararon a las autoridades electorales.
Pero los efectos de esos movimientos dejan rastros o evidencias. Un estudio reciente señala que en los últimos meses ha habido un incremento inusual en el flujo de efectivo en México, la mayor parte en billetes de alta denominación, por hasta 20 000 millones de pesos (Signos Vitales). La cifra es descomunal, pero al considerar los datos mostrados tiene sentido. No es casualidad que muchos de los escándalos de corrupción terminen con efectivo moviéndose en sobres, maletas o cheques de caja, tal como se ha visto a familiares y colaboradores cercanos del presidente.
Por lo tanto, no estamos ante una pregunta de si el Estado está utilizando los recursos públicos para beneficiar al presidente y su partido, si está aprovechando la discrecionalidad para debilitar a quienes se le oponen o si hay dinero ilegal en las campañas. La verdadera pregunta es cuáles son las dimensiones reales de estos fenómenos. Con un terreno tan disparejo, en donde el Poder Ejecutivo cuenta con todo este margen de acción y opacidad, a la vez que la corrupción sigue tan campante como siempre, estamos regresando a las circunstancias de las elecciones que el propio Ernesto Zedillo definió en 1994: “Elecciones legales pero no equitativas”. El gasto del Estado se usa para beneficiar al propio jefe de Estado y su partido, como en las mejores épocas del PRI.£
Leonardo Núñez González
Analista político y director de la Unidad de Investigación Aplicada de MCCI
1 Díaz Cayeros, A., y Magaloni, B. “Autoridad presupuestaria del Poder Legislativo en México: una primera aproximación”, Política y Gobierno, Vol. V, No. 2, 1998.
2 Véase Dinero bajo la mesa. Financiamiento y gasto ilegal de las campañas políticas en México.