El papel de los gobernadores en las cercanísimas elecciones de junio es decisivo para el resultado y vital para su carrera política. El debilitamiento de los gobiernos estatales en este sexenio, dada la centralización del poder en el presidente y la política de tolerancia al crimen organizado, ha cobrado un precio: la pérdida de gobernabilidad y de control territorial. No sólo la ciudadanía de los estados violentos sufre esa tragedia, sino el país entero. Estamos frente a un proceso inédito en términos de historia política, cuya trascendencia para la democracia mexicana será decisiva.
México es una federación por diseño constitucional, aunque en la historia ha prevalecido un centralismo presidencialista y autoritario, que se fue construyendo penosamente en cada ciclo histórico por medio de un mayor control de los poderes locales. No fue sino hasta la dictadura de Porfirio Díaz que se desarrolló algo parecido a un gobierno con una presencia nacional. El PRI destruyó poco a poco los poderes fragmentados resultantes de la Revolución y erigió un gobierno federal que con el tiempo expropió a los gobiernos estatales y municipales de poderes sustantivos. También creó un gobierno centralista y autoritario: gobernadores y alcaldes ejecutaban decisiones tomadas a nivel federal; si bien tenían espacio de decisión, sus límites se negociaban caso por caso.
La transición a la democracia empoderó a los gobernadores de manera indirecta, al debilitar el poder presidencial. Los gobernadores priistas devinieron en el gran refugio del viejo régimen, pues su poder se incrementó gracias al control ejercido sobre sus diputados federales y senadores, quienes a su vez impulsaron una mayor descentralización del gasto público. Se construyó un orden político aptamente designado por Edward Gibson como “autoritarismo subnacional”.1 Los gobernadores priistas limitaron la injerencia federal en asuntos locales a través de los legisladores federales de sus estados, compraron espacios en medios de comunicación nacionales para controlar el flujo informativo local y financiaron campañas electorales locales y nacionales. Mientras los presidentes panistas estaban sujetos a cierto control parlamentario por carecer de mayorías y se construían instituciones autónomas para el control del poder, una gran parte de los gobernadores devenían en sátrapas locales: algunos populistas, como Fidel Herrera en Veracruz; otros gerenciales, como Peña Nieto en el Estado de México, otros abiertamente aliados de criminales, como pasó con los gobernadores de Tamaulipas, Veracruz y Coahuila. Algunos alcaldes también encontraron espacios para construir bases de poder propias, como sucedió en Jalisco, donde Enrique Alfaro escaló desde la alcaldía de Tlajomulco a la de Guadalajara y de ahí al gobierno del estado. La mayoría de los gobernadores panistas fueron tan autoritarios y corruptos como sus pares priistas, con excepciones notables en los estados donde hasta la fecha conservan el poder. Donde el PRD gobernó, como en Ciudad de México, la democracia devino, según definió Guillermo O’Donnell, en un ejercicio delegativo en ausencia de controles al poder del Ejecutivo. López Obrador, como jefe de Gobierno, fue el ejemplo paradigmático.
El ascenso de Enrique Peña Nieto a la Presidencia fue el momento culminante del orden político autoritario subnacional. Un gobernador ganó la elección presidencial porque durante la transición el poder se fragmentó y porque aprovechó la debacle de legitimidad del PAN y la pérdida temporal de popularidad de López Obrador. En su periodo hubo un ambicioso proyecto para culminar el proyecto neoliberal (Pacto por México) y, al mismo tiempo, florecieron los peores gobiernos locales del PRI. Fue tanta la corrupción y la frivolidad del gobierno federal y de los locales que se abrieron las puertas para que AMLO, a lomo de su aparato electoral, Morena, ganara unas elecciones plebiscitarias en las que los ciudadanos votaron en contra del PRI y del PAN.
López Obrador se planteó un proyecto de reconstrucción del centralismo presidencialista. Al usar los mecanismos del viejo régimen, controló desde el principio de su periodo a los gobernadores de oposición mediante la entrega condicionada de las participaciones federales y amenazas de auditorías. El reparto de subsidios se centralizó en un aparato informal y opaco (los Servidores de la Nación), controlado por la Presidencia, y se promovió la recentralización de la nómina educativa y hace poco de los servicios de salud. Los megaproyectos del presidente se comieron los escasos recursos federales de obra pública, y la poca que se hizo fuera de esa línea se negoció con los gobernadores caso por caso.
Los alcaldes nunca lograron, ni siquiera en los años de los gobiernos panistas y priistas, construir una autonomía política respecto de los gobernadores. Las transferencias federales que les corresponden a los municipios llegan primero a los gobiernos estatales y luego los pasan a las cuentas municipales. Este mecanismo de control, aunado a la penuria de ingresos propios de los gobiernos locales y al carácter precario de sus burocracias, ha reproducido el carácter fallido del municipio como nivel de gobierno, lo cual explica en parte la crisis de violencia e inseguridad.
Las elecciones de este año se dan en un contexto en el que Morena no sólo ocupa la Presidencia, sino también los gobiernos de veintiún estados y en dos más sus gobernadores son aliados del presidente. La oposición tiene una debilísima presencia territorial. Y los pocos gobernadores con que cuenta ya no tienen control sobre sus diputados y senadores, que en varios casos son de Morena. Incluso en la mayoría de congresos locales en donde gobierna la oposición, Morena tiene los votos suficientes para vetar decisiones de los gobernadores. Esto no quiere decir que el autoritarismo subnacional haya desaparecido. Su naturaleza ha cambiado. En los estados gobernados por la oposición hay un relativo control sobre los excesos de los Ejecutivos, aunque esto no impide que haya gobernadores vociferantes, como el de Jalisco, frívolos como el de Nuevo León o invisibles como el de Guanajuato. En los estados gobernados por Morena y aliados no hay controles locales, lo que ha dado lugar a gobiernos ineficientes, corruptos y casi inexistentes. La mayoría reproduce el estilo de gobernar de López Obrador, sin tener los recursos económicos, discursivos y simbólicos del jefe. En algunos casos esta precariedad ha dado lugar a graves vacíos de gobernabilidad y a abusos de poder descarados, como en San Luis Potosí y Veracruz. En un panorama más amplio, podríamos decir que todos los gobernadores morenistas son una especie de delegados del gobierno federal, obedientes seguidores de órdenes que carecen de una burocracia competente al mínimo, compuesta en buena medida por personal improvisado, mal pagado y no supervisado. En ese sentido, esos gobiernos estatales se parecen cada vez más a los municipales.
Con vistas a las elecciones, la experiencia indica que los gobernadores de Morena harán una gigantesca operación electoral al estilo del viejo PRI. Cada vez que AMLO ha decidido hacer un mitin masivo en la capital, se les han asignado cuotas de asistencia según la población de cada estado; de su capacidad de cumplir con tal exigencia depende el trato que les dé el jefe. En varios estados, sobre todo Veracruz, es obligatorio que los mandos medios y bajos de la burocracia y algunos trabajadores eventuales asistan a los mítines oficiales; ellos mismos deben financiar su viaje y sus gastos. Los zócalos llenos en Ciudad de México le deben mucho a este acarreo tradicional. Por supuesto, hay funcionarios y trabajadores que van con gusto, pues le deben el empleo a la llamada Cuarta Transformación, pero para la mayoría es un abuso laboral que probablemente cobrarán en las urnas. Este esquema, en menor escala, se replica con los presidentes municipales. Añadamos que tiempo atrás muchos gobiernos locales morenistas instauraron la práctica de descontarles una parte del salario a sus funcionarios para financiar la campaña permanente del propio López Obrador a la Presidencia, práctica que mantienen muchos de los gobiernos locales de Morena hasta el presente, violando de manera flagrante las leyes electorales y afectando los derechos laborales de los empleados públicos.
Los gobernadores morenistas trabajan con o han sido operadores electorales. En las elecciones venideras, harán uso descarado y masivo de las redes clientelares creadas en sus gobiernos y de su capacidad de presionar a los empleados públicos. Sin embargo, la mala calidad de sus gobiernos les ha dado, en la mayoría de los estados, una pésima imagen frente a la ciudadanía. Piénsese en los “distinguidos” gobernadores Cuitláhuac García, Cuahtémoc Blanco, Ricardo Gallardo, Rutilio Escandón, por mencionar algunos, cuya incapacidad es legendaria. Si las elecciones fueran sólo a nivel local, Morena tendría problemas para ganar. De hecho, en Chiapas, Morelos y Veracruz las gubernaturas del partido oficial están en riesgo. En Ciudad de México pudiera haber competencia real debido al descontento de las clases medias y altas y los conflictos internos de Morena.
La pregunta que cabe hacerse es en qué medida la evaluación de los gobiernos locales impactará la decisión de los electores sobre la elección presidencial. En principio, la popularidad de AMLO parecería garantizar una separación de criterios que se traduciría en un voto diferenciado. Es más, la popularidad de López Obrador ayudará a los candidatos a gobernador aun en los estados donde la experiencia local con Morena al mando ha sido desastrosa. Pero al mismo tiempo, hay precedentes de que los ciudadanos separan la popularidad del presidente que sale de la del candidato al cargo, y más aún si se trata de elecciones locales.
Todas estas consideraciones deben ubicarse en un contexto complejo y único, caracterizado por la autopercepción de López Obrador de que él es una especie de redentor de la patria que está por encima de la ley y de los fluctuantes humores de la gente común. López Obrador no admitirá una derrota, pues sería suya y no de sus candidatos. La elección de 2024 es vista por el líder como un plebiscito sobre su figura y su proyecto. Por ello él ha impuesto la agenda, los candidatos, el lenguaje, las formas y los ritmos de las elecciones. La presión sobre los gobernadores de parte del presidente será, en estas condiciones, enorme. Para la mayoría de ellos, sobre todo para los que se van, no sólo está en juego una elección, sino su protección política ante potenciales denuncias por corrupción, tráfico de influencias, incumplimiento de deber legal, abuso de poder, más lo que se acumule. El escenario es muy tenso; complicado además por la creciente violencia política en vastas regiones del país.
En las elecciones venideras los poderes locales juegan el papel de operadores políticos territoriales con objetivos precisos en términos de votos a conseguir. No es nuevo el escenario, pues el PRI hizo lo mismo en su tiempo y fracasó de manera estrepitosa. El uso del aparato de Estado para fines electorales tiene una eficiencia limitada y produce una especie de autoengaño. Pronto veremos qué tanto los gobernadores morenistas pueden acarrear votantes a las urnas. Es posible que sea más relevante el aparato clientelar de distribución de subsidios. En todo caso, los ciudadanos tienen la palabra. Cuando están enojados, suelen usarla de maneras inesperadas.
Alberto J. Olvera
Investigador del Instituto de Investigaciones HistóricoSociales de la Universidad Veracruzana. Investigador Emérito del SNI y miembro de la Academia Mexicana de la Ciencia
1 Gibson, E. Control de límites. Autoritarismos subnacionales en democracias federales, Universidad Veracruzana, Xalapa, 2022.