La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha enfrentado en los últimos años casos desafiantes sobre las reglas del juego democrático de México.
Tras la lección histórica de los totalitarismos del siglo XX, las constituciones contemporáneas (y la nuestra no es la excepción) establecieron garantías de derechos de personas y grupos, junto con mecanismos orientados a preservar la integridad de las decisiones democráticas.
Nuestra Constitución incluye además, desde 2014, mecanismos de democracia participativa, no sólo representativa. En 2019, una reforma constitucional reguló con mayor detalle la consulta popular y agregó la figura de revocación de mandato, desarrollada legislativamente un año después.
En lo que sigue distingo dos grupos de casos relevantes de arbitraje democrático.
Primero, sentencias relacionadas con la equidad política para evitar que “se carguen los dados” y se otorguen ventajas indebidas a quienes están en el poder o a unas opciones políticas en detrimento de otras.
Segundo, decisiones en que la Corte definió estándares de calidad democrática al analizar violaciones al proceso legislativo.
Equidad y reglas del juego
En 2019, la SCJN resolvió seis acciones de inconstitucionalidad (112, 113, 114, 115, 119 y 120/2019). Las seis fueron interpuestas contra la reforma a un transitorio de la Constitución de Baja California que extendía por cuatro años el mandato del gobernador Jaime Bonilla cuando había ganado las elecciones para gobernar sólo dos. La Corte invalidó la reforma por motivos de fondo.
Su argumentación enfatizó los principios de certeza y seguridad jurídica, los derechos políticos de los electores, las cláusulas constitucionales sobre régimen democrático y la necesidad de evitar un “fraude de ley”.
La Corte distinguió este caso de una muy criticada sentencia previa que había ampliado el mandato de los magistrados electorales (acciones de inconstitucionalidad 99/2016 y 104/2016). Señaló que ahora se resolvía sobre un cargo de elección popular y no sobre la integración de un cuerpo independiente o técnico.
Sin duda esta sentencia fue importantísima para fortalecer el mensaje básico de que el legislador no puede facilitar que las autoridades burlen los límites constitucionales.
Por ello fue también crucial que la SCJN invalidara el transitorio 13 del decreto de junio de 2021 sobre el Poder Judicial (acciones de inconstitucionalidad 95/2021 y 105/2021).
El transitorio invalidado alargaba dos años la presidencia de Arturo Zaldívar al frente de la Corte y de los integrantes del Consejo de la Judicatura. La Corte distinguió de nuevo este caso del de los magistrados electorales, señalando que estos últimos no habían iniciado el ejercicio del cargo y la reforma no rebasaba el periodo de nueve años previsto en la Constitución. Es decir: no había contradicción constitucional.
En 2020, la Corte revisó el caso de la consulta popular sobre el juicio a expresidentes, impulsada por el presidente López Obrador y por un porcentaje de electores (1/2020 y 2/2020). Definió la consulta como un derecho humano de carácter político. La discusión versó entonces sobre si la pregunta propuesta para la consulta respetaba o no las prohibiciones constitucionales, si empleaba lenguaje neutro y sencillo, si tenía una redacción no tendenciosa y si permitía una respuesta categórica, positiva o negativa.
En los precedentes de 2014 sobre consulta popular, la Corte había considerado que las preguntas invadían materias vedadas. En 2020, generó varias interpretaciones posibles y privilegió el derecho a la consulta, pero eliminando de ella los nombres propios y modificando considerablemente la redacción de la pregunta para evitar juicios de valor. La solución hizo gala de malabarismo lingüístico más que de rigor constitucional.
En 2021, la SCJN tuvo que analizar la Ley Federal sobre Revocación de Mandato (acción de inconstitucionalidad 151/2021). La Corte no vio problema en que esta ley permita preguntar si la gente quiere que el funcionario se vaya o continúe (redacción que, para algunos, otorgaba una naturaleza ratificatoria al ejercicio, en vez de revocatoria), ni consideró una omisión relevante que no incluyera la obligación del Congreso de otorgarle al Instituto Nacional Electoral (INE) el dinero necesario para organizar estos ejercicios. La SCJN aclaró asimismo que los partidos políticos no pueden hacer campaña por una u otra opción: es un proceso exclusivamente ciudadano y sólo el INE puede organizarlo y difundir información sobre él. Por último, la SCJN instó a legislar lo concerniente a las causas de responsabilidad y sanciones por incumplimiento de la normativa que rige el proceso.
Más preocupante es el criterio sentado en la acción de inconstitucionalidad 52/2022 sobre si los partidos pueden renunciar al financiamiento público que reciben y entregarlo a la Secretaría de Hacienda para que se destinen “preferentemente” a catástrofes naturales y otras situaciones “que pongan a la sociedad en grave peligro”. Varios ministros alertaron que esta disposición permitiría a los partidos grandes ganar popularidad mediante una renuncia de dinero que no pueden permitirse los pequeños, desdibujando la línea entre gasto ordinario y electoral, además de generar inequidades. Abría además la posibilidad de que el Ejecutivo federal reciba dinero adicional al presupuestado; y recorta las facultades fiscalizadoras del INE.
No obstante, al no alcanzarse mayoría calificada, la ley se mantuvo vigente, con la excepción del “preferentemente” y la cláusula abierta “grave peligro”, así como las previsiones sobre devolución de fondos “remanentes”.
Calidad deliberativa y regularidad del proceso legislativo
Las denuncias de violación a la normativa que rige el proceso legislativo se están volviendo más frecuentes y densas. En los casos estudiados, la SCJN hace recuento de precedentes y reafirma que su escrutinio se fundamenta en dos principios sentados desde 2005: economía procesal y preservación de la deliberación democrática. Es decir: pondera si la irregularidad tiene un impacto que amerite algo tan grave como invalidar una ley y, al mismo tiempo, vigila que no se burlen las reglas que están al servicio de que la labor parlamentaria sea incluyente y deliberativa.
En el caso Bonilla, la SCJN estima que, a diferencia de casos en que se habían obviado etapas enteras del proceso, no podía afirmarse que el Pleno de la Cámara ignorara el asunto antes de votarlo. Los ministros no invalidaron el cambio irregular de votación nominal a votación por cédula, ni desestimaron las irregularidades cometidas en la práctica de una consulta popular sobre la reforma, pues se trataba de un acto sin efectos jurídicos.
Esta actitud de “vista gorda” se repite en asuntos sobre el transitorio que extendía la presidencia de Zaldívar. Los legisladores que habían impugnado esta ampliación afirmaban que no habían tenido oportunidad de estudiar dicho transitorio, presentado de último minuto, pero aprobado en pleno por mayoría. La sentencia distingue dos líneas de precedentes sobre procedimiento legislativo: una menos deferente y otra, de reciente construcción, más deferente, en ésta respaldó este asunto. La SCJN destaca que la dispensa de segunda vuelta de discusiones fue regularmente votada y que, aunque la propuesta no se publicó en la gaceta, la presidencia de la mesa directiva leyó la propuesta en voz alta, abrió uso de la palabra sin que nadie lo solicitase y fue regularmente votada.
En una dirección distinta parece ir, sin embargo, la sentencia que invalida una disposición que declaraba improcedentes todos esos medios para impugnar actos intraparlamentarios (acciones de inconstitucionalidad 62/2022 y 77/2022). El pleno no se puso de acuerdo en qué tipo de vía procede y ante quién, pero sí en invalidar la norma por ser sobreinclusiva: algunos actos intraparlamentarios no son justiciables, observó la SCJN, pero otros sí, y los que afectan los derechos políticos-electorales de las personas con representación popular deben poder ser denunciados por ellas.
Las dos tendencias aparentemente contrarias pueden, con todo, ser conciliadas. Lo que la SCJN parece sugerir es que, salvo casos groseros, raramente invalidará procedimientos intralegislativos que, aun siendo irregulares, pueden ser denunciados por los afectados.
Estas sentencias invitan a representantes y grupos parlamentarios a estar más atentos, en lugar de protestar después de haber consentido pasar a votación y participar en ella. Al mismo tiempo, la SCJN da el mensaje de que cuando sí se elevan denuncias de irregularidad con impacto en los derechos políticos de los representantes, debe haber alguna vía de defensa disponible —aunque no aclara cuál—.
Con independencia de lo que se opine sobre el grado de deferencia de estos criterios, hubiera sido un error decidir todos estos casos con argumentos de irregularidad procedimental, sin entrar al fondo. Aunque no son vías excluyentes, la SCJN ha hecho bien en no esquivar cuestiones cruciales para reivindicar reglas básicas del marco constitucional de la política democrática. Hubiera sido grave no evaluar sustantivamente la constitucionalidad de la consulta sobre expresidentes; no aclarar si partidos y gobernantes pueden o no hacer campaña ante un ejercicio de revocación de mandato; o no subrayar los límites textuales que normas constitucionales federales o locales imponen a un presidente de la Corte o a un gobernador.
Con todo, el desempeño de la SCJN en este ámbito ha sido bueno, especialmente si tenemos en cuenta el enorme voltaje político de estos casos. Se sientan criterios, se dan razones y se salvan cosas importantes. También es claro que los ocho votos para invalidar violaciones a veces flagrantes no siempre están garantizados.
Son tiempos convulsos para la democracia constitucional mexicana, pero serían peores sin la contribución que ha representado la judicialización de estos casos ante la SCJN.
Diciembre de 2022
Francisca Pou
Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM