La Suprema Corte de Justicia de la Nación cuenta con al menos diez casos pendientes de resolver que involucran la militarización en México, intensificada desde 2006 y profundizada en los últimos tres años. Los casos cuestionan distintos temas: leyes que extienden el fuero militar a civiles —un tema, por cierto, recurrente en las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) contra México—, que expanden las funciones de las Fuerzas Armadas más allá de lo que dicta la Constitución y otras más que les permiten realizar tareas de seguridad pública sin controles civiles adecuados. El proceso de militarización ha sido impulsado por los poderes Ejecutivo y Legislativo, quienes han delegado un sinnúmero de tareas a las Fuerzas Armadas. El Poder Judicial emerge, en este contexto, como el único freno contra una política que, sin resolver la inseguridad, meramente recrudece la violencia y debilita el sistema democrático.
Pero, antes de profundizar en los efectos nocivos de la militarización, ¿cuáles son los casos que la Suprema Corte no ha resuelto?1
Los casos pendientes
El caso más antiguo data de 2016, cuando el Congreso reformó el Código de Justicia Militar y expidió el Código Militar de Procedimientos Penales para incorporar el sistema penal acusatorio al ámbito castrense. La Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) cuestionó tales modificaciones por extender indebidamente la competencia militar a personas civiles, ya que permite que las autoridades ministeriales militares realicen actos de investigación, inspecciones, cateos o intervención de comunicaciones, entre otras tareas de seguridad pública (acción de inconstitucionalidad 46/2016).
Otros casos pendientes tienen que ver con la reforma constitucional de 2019 que creó la Guardia Nacional (GN) como una institución policial de carácter civil para realizar funciones de seguridad pública. Para operar el nuevo mandato constitucional, la reforma facultó al Congreso para expedir leyes en la materia, las cuales fueron cuestionadas por diversos actores.2 La Suprema Corte ya resolvió dos asuntos, el resto continúa pendiente.3
La primera ley cuestionada fue la Ley de Guardia Nacional (LGN). La CNDH sostuvo que la ley permite a la Guardia Nacional realizar conductas ambiguas y am-plias en lo que respecta a la investigación de delitos y faltas administrativas, así como a la inspección y vigilancia de la entrada y salida de personas del país. Además, argumentó que contiene requisitos discriminatorios para ingresar a la Guardia; que no regula adecuadamente las conductas que ameritan una sanción y los mecanismos de defensa frente a ellas y, finalmente, que impone medidas disciplinarias que restringen indebidamente la libertad personal (acción de inconstitucionalidad 62/2019).
Otras organizaciones no gubernamentales también cuestionaron la LGN. La primera porque la Guardia tiene funciones en materia migratoria y se trata de una corporación policial encargada de la seguridad pública. A su juicio, otorgarlas a instituciones de ese carácter “refuerza un estereotipo que asocia a las personas migrantes con criterios de peligrosidad y comisión de delitos”. Esto fomenta la discriminación hacia la población migrante, vulnerando sus derechos fundamentales (amparo en revisión 114/2021).4
La segunda demanda de Mexicanos Unidos contra la Delincuencia (MUCD) consideró que su redacción vulnera el mandato de crear una institución civil, ya que no establece garantías para que la Guardia Nacional se mantenga como un cuerpo civil ni mecanismos para asegurar que la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública en el interior de la Guardia sea extraordinaria, subordinada y complementaria, regulada y fiscalizada (amparo en revisión 282/2020).5
Por otra parte, la CNDH reclamó la Ley Nacional del Registro de Detenciones, ya que su régimen transitorio exceptúa a las Fuerzas Armadas de dar aviso inmediato a la autoridad policial competente de las detenciones que realicen para que ésta genere el registro correspondiente. La CNDH estimó que esa disposición puede interpretarse de dos formas distintas, lo que podría llevar a actuaciones discrecionales (acción de inconstitucionalidad 63/2019).
Otro grupo de demandas tiene que ver con el acuerdo militarista. El régimen transitorio de la reforma constitucional de la Guardia Nacional —establecido en el decreto por el que se expidió— facultó al presidente para disponer de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria, durante cinco años después de su entrada en vigor y mientras la Guardia Nacional desarrollaba su estructura, capacidades e implantación territorial. Un año después, en mayo de 2020, el presidente López Obrador expidió un acuerdo para ejercer precisamente esta facultad, denominado por la sociedad civil como acuerdo militarista.
En respuesta a la emisión de este acuerdo, distintos actores estatales promovieron controversias constitucionales entre mayo y junio de 2020, de las cuales tres siguen pendientes. En esencia, argumentaron que el acuerdo militarista invade facultades estatales y municipales en tareas de seguridad pública, ya que permite a las Fuerzas Armadas realizarlas sin su autorización previa.6
En noviembre de 2021, una minoría en la Cámara de Diputados impugnó la expedición de la Ley Orgánica de la Armada de México (acción de inconstitucionalidad 173/2021). Dicha minoría escudriñó la ley porque otorga, a su juicio, indebidamente facultades para controlar el tráfico naval y asumir la seguridad de los puertos mercantes. A juicio de la minoría, esas atribuciones permiten que la Semar desarrolle funciones de seguridad pública, más allá de lo previsto por la Constitución.
La demanda más reciente es de octubre de 2022. Algunos integrantes del Senado atacaron las reformas a las leyes secundarias que trasladaron el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional a la Sedena, ya que el Congreso vulnera la Constitución que claramente mandata el carácter civil de la Guardia y, además, hace imposible que la Guardia esté subordinada a un mando civil por estar adscritos a la Sedena.
A pesar de que estos casos implican distorsiones constitucionales graves, eso no ha impedido que el Ejecutivo continúe asignando nuevas tareas al Ejército ni que el Legislativo modifique leyes para que se ajusten a las necesidades del Ejército (en vez de que sea al revés).7 De tal manera que el Poder Judicial se convierte en un contrapeso indispensable: el único. Pero si un problema medular es la falta de contrapeso institucional ante este proceso de militarización, otro igual, o más grave inclusive, son las implicaciones de dicha militarización en la vida de las personas. Primero, se trata de una estrategia fallida que no resuelve la inseguridad. Además, no sólo es ineficaz en reducir los índices delictivos, sino que incrementa la violencia. Y, por último, la militarización implica el abandono de la vía civil para atender los problemas públicos (ya no sólo la seguridad, sino cualquiera), debilitando el incipiente sistema democrático.
El costo de la irresolución
Militarizar el país no resuelve la inseguridad. Desde que se desplegó al Ejército para enfrentar a los grupos del crimen organizado en 2008, se dijo que la crisis de violencia en el país justificaba que las Fuerzas Armadas excedieran sus facultades constitucionales.8 Quince años después, las autoridades (incluida la Suprema Corte9) siguen la misma justificación para mantener esta medida “extraordinaria” que se ha vuelto crónica. Las cifras confirman lo que se ve en las calles: la violencia no ha cedido. En 2007, justo antes de que se desplegara al Ejército, los homicidios llegaron a su nivel más bajo desde que el Inegi comenzó a registrarlos en 1990, con menos de 10 000 homicidios.10 Pero desde 2018, la cifra se ha mantenido por encima de 35 000 y jamás ha regresado a niveles de 2007.11 El fracaso de la estrategia también se refleja en el número de grupos criminales presentes en el país, que aumentaron a 150 en 2020.12 Si bien no hay respuestas claras sobre cómo atender la violencia, los últimos tres lustros muestran que el Ejército no ha sido suficiente, por lo que es un error seguirle depositando todas las esperanzas.
Pero, además de ser una política insuficiente, militarizar el país exacerba la violencia. Las Fuerzas Armadas no están entrenadas para realizar labores de prevención del delito, sino para aniquilar a un enemigo. La diferencia de estos enfoques —en términos de vidas humanas— es evidente en la letalidad de las instituciones. De acuerdo con estimaciones de 2014, mientras que en un enfrentamiento la policía mataba a 4.8 civiles por cada civil que dejaba herido; el Ejército mataba 11.6 civiles, más del doble de muertes.13 Adicionalmente, el informe Las dos guerras, prueba la relación causal entre la presencia de enfrentamientos armados del Ejército y el aumento de homicidios a nivel municipal a corto y mediano plazo, tanto para hombres como para mujeres.14
En otras palabras, cuando el Ejército realiza un operativo, los homicidios aumentan incluso meses después de su intervención. Otras investigaciones explican cómo el aumento en los asesinatos después de una intervención de las Fuerzas Armadas se atribuye a la violencia desencadenada por el descabezamiento de los grupos criminales (es decir: la pugna de poder para sustituir a grandes capos que son arrestados) y la proliferación de armas de fuego, que representan el modo más frecuente de asesinato tanto para hombres como para mujeres.15
La militarización ha provocado —de manera directa e indirecta— el aumento de homicidios, pero también de las violaciones de derechos humanos. De los doce casos en los que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha condenado a México, seis correspondían a violaciones de derechos humanos perpetradas por el Ejército. Entre estos casos se encuentran el de la familia Alvarado, por la desaparición forzada de tres de sus integrantes a manos de militares, y el de Inés y Valentina, dos mujeres me’phaa que fueron violadas por elementos del Ejército mexicano. Los casos llevados ante la Corte IDH se unen al legado de represión visto en Ayotzinapa, en la frontera sur contra los migrantes y en las desapariciones forzadas de opositores políticos en las campañas de contrainsurgencia de hace 40 años.
Utilizar a las Fuerzas Armadas para resolver problemas públicos, además de muertes, significa abandonar alternativas civiles, democráticas y redistributivas. El Ejército y la Marina ya no sólo se encargan de labores de seguridad, sino que ahora dirigen actividades de infraestructura y comercio. De hecho, el Ejército ha recibido más de 127 tareas que realizaban instituciones civiles federales y cien tareas civiles que realizaban gobiernos estatales.16 Este proceso evidencia un ciclo vicioso: se argumenta que únicamente las Fuerzas Armadas pueden resolver un problema público (como la seguridad), por lo que se les retira la responsabilidad a las instituciones civiles sin hacer nada para mejorarlas, lo que las debilita y pierden más capacidad para asumir ese rol.
A la vez, la ciudadanía se queda sin mecanismos de rendición de cuentas, debido a que la Sedena y la Semar son las instituciones más opacas del gobierno federal: no responden solicitudes de acceso a la información, sus informes se clasifican por motivos de seguridad nacional y hasta sus titulares se niegan a comparecer ante el Senado. Además de la opacidad, la militarización es un costo de oportunidad en el que perdemos financiamiento para políticas redistributivas: mientras que la austeridad republicana ha afectado a múltiples dependencias gubernamentales, las Fuerzas Armadas gozan de abundantes recursos. Por ejemplo, el presupuesto total con el que cuenta la Secretaría de Bienestar para financiar los refugios de mujeres —una política angular para proteger a las mujeres de la violencia— es igual a lo que gastó la Sedena tan sólo en viáticos para viajes al extranjero.17
La inacción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ante los casos de la militarización implica dejar sin freno a las Fuerzas Armadas, a pesar de que éstas fracasaron en controlar las actividades delictivas, incrementaron el índice de homicidios, incurrieron en violaciones graves de derechos humanos y absorbieron miles de millones de pesos del erario. Si bien es cierto que el proceso de militarización no es responsabilidad de los jueces —pues ha resultado de las decisiones de las tres últimas administraciones federales y sus respectivas legislaturas—, sí tienen la capacidad jurídica de poner un freno.
Sin embargo, la demora en resolver casos relacionados con militarización (y su consecuente acumulación) eleva el costo político para ser dicho contrapeso. Que ese costo sea insuperable para la Suprema Corte plantea un escenario preocupante para la ciudadanía, pues, si nuestro tribunal constitucional no es capaz de ponerles un límite a las Fuerzas Armadas, ¿quién sí lo es?
Diciembre de 2022
Haydeé Gómez Avilez
Abogada por la UNAM; analista jurídica en Intersecta
Regina Isabel Medina Rosales
Licenciada en Políticas Públicas del CIDE Región Centro; analista de datos en Intersecta
1 Para consultar los casos resueltos por la SCJN, véase en este mismo dosier el texto de Estefanía Vela Barba: “Militares: la excepción normalizada”.
2 Para un análisis profundo de la reforma, véase Centro Prodh, Poder Militar. La Guardia Nacional y los riesgos del renovado protagonismo castrense, 2021.
3 La acción de inconstitucionalidad 64/2019 sobre la Ley Nacional de Uso de la Fuerza fue resuelta por la Suprema Corte el 26 de octubre de 2021. CNDH, Demanda de acción de inconstitucionalidad 64/2019, 26 de junio de 2019. La acción de inconstitucionalidad 66/2019 sobre la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública fue resuelta por la Suprema Corte el 2 de marzo de 2020. CNDH, Demanda de acción de inconstitucionalidad 66/2019, 26 de junio de 2019.
4 Para más detalles, véase: FJEED, IMUMI, y otros. Bajo la bota. Militarización de la política migratoria en México, 2022, pp. 92-93.
5 Por su importancia y trascendencia el caso fue remitido al Pleno de la Corte para resolverse. MUCD, Comunicado: MUCD celebra que el caso sobre la Ley de Guardia Nacional será analizado por el Pleno de la Suprema Corte, 30 de junio de 2021.
6 Controversia constitucional 85/2020 del municipio de Colima, Colima; la 87/2020 del gobierno de Michoacán; la 90/2020 de la Cámara de Diputados —resuelta en noviembre de 2022 por la Corte—; y la 91/2020 de Pabellón de Arteaga, en Aguascalientes.
7 Barreto Rozo, A., y Madrazo Lajous, A. “Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas”, Isonomía 43, 2015.
8 Ibidem.
9 Versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del Pleno de la SCJN, celebrada el martes 29 de noviembre de 2022.
10 Inegi. Comunicado de prensa núm. 398/21.
11 Ibidem.
12 Programa de Política de Drogas (PPD). Base de datos de presencia criminal en México 2020.
13 Silva Forné, C., y otros. “Índice de letalidad 2008 -2014”, Perfiles latinoamericanos, 25(50), 2017.
14 Atuesta, L., y Vela, E. Las dos guerras, 2020.
15 Intersecta, y otros. Violencia de género con armas de fuego en México.
16 PPD. Inventario Nacional de lo Militarizado, 2021.
17 Vela, E. Dinero para reducir la violencia hay, pero ¿en qué invierte el Estado?, 2022.