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Jesús Reyes Heroles G.G. Economista, director general de GEA (Grupo de Economistas y Asociados). La primera versión este texto fue leída en el coloquio internacional «Transición hacia la democracia en Europa y América Latina», en Guadalajara, Jal., enero de 1991.

El término reforma del Estado se utiliza para describir un sin número de transformaciones, que en cada país adquieren modalidades distintas y responden a causas diversas. Varias de esas causas son comunes, derivan de las modificaciones de la economía internacional y de los sistemas políticos del mundo, sobre todo en Europa Central y en América Latina. Otras son internas y responden a la dinámica propia de la evolución de cada nación.

México está inmerso en una de esas transformaciones. La necesidad del cambio en lo político se manifestó desde 1968. Sin embargo, hasta mediados de los setenta se avanzó un poco al respecto. Desde entonces se han introducido diversos cambios y mejoras, que a juicio de buena parte de la opinión pública son insuficientes. La transición económica se presentó con claridad mucho después, a mediados del sexenio del Presidente Miguel de la Madrid; a diferencia de la política, parece progresar más.

En México también se dan diversas connotaciones al término reforma del Estado. El problema no es sólo semántico. Lo que en realidad se debate es el contenido mismo de dicha reforma. Aquí se da un significado operativo a ese concepto, en lo que se refiere a sus elementos económicos. Quizá de esa manera se contribuya a precisar lo que involucra e implica.

La reforma en lo político. Parecería que la transición política mexicana habrá de incluir varios elementos, por ejemplo: una recuperación del individuo como núcleo esencial y suficiente de la organización social; lograr que las manifestaciones políticas se expresen a través de los partidos, lo que a su vez será posible sólo al modificar la relación gobierno-PRI; una recuperación del municipio como la base de la estructura política nacional, lo que incluye reintegrar al DF su capacidad democrática plena; una reforma electoral convincente; una renovación de la legislación laboral; y, sobre todo, una cultura de democracia que permee todo el organismo social.

Prueba de que esa transición tuvo éxito sería un abatimiento sustancial de la abstención electoral en d ámbito nacional y, sobre todo, en los comicios municipales.

La reforma en lo económico. A nuestro juicio, en México la reforma del Estado debe incluir, en lo económico, siete elementos centrales:

1) Modernización de la regulación económica.

2) Reducción de la participación directa del Estado en la economía.

3) Apertura de la economía.

4) Reformulación de la estrategia redistributiva.

5) Revisíón de la política industrial.

6) Replanteamiento de la estrategia hacia el sector agropecuario.

7) Formulación de una nueva mecánica de orientación del desarrollo.

Si bien algunos de estos elementos no coincidirán con cada uno, en conjunto abarcan los temas básicos.

Durante los últimos años no se han dado avances uniformes en todos esos aspectos. Se ha actuado en los primeros tres: la desregulación; la disminución de la participación directa del Estado en la economía, y la apertura al exterior, en comercio e inversión. Sin embargo, poco se ha hecho en lo que se refiere a los últimos cuatro elementos, tan importantes o más que los otros.

Los logros en los tres primeros aspectos se conocen. Conviene dedicar más espacio a plantear los propósitos deseables en materia redistributiva, de industrialización, del sector agropecuario y de orientación del desarrollo.

Modernización de la regulación económica. Los cambios mas importantes se han dado en sectores como autotransporte, comunicaciones, banca, otros servicios financieros y la inversión extranjera. Se observan algunos avances en materia de pesca y acuacultura. También se ha realizado una simplificación administrativa amplia en múltiples sectores, en particular el comercial. Quedan tareas importantes en aspectos tan variados corno mercados oligopólicos, sector agropecuario, desarrollo urbano y ecología.

Reducción del Estado en la economía. La experiencia de México en privatizaciones es particularmente significativa. A partir de 1983 se inició la privatización de varios cientos de empresas, que poco antes pasaron al sector público junto con los bancos comerciales nacionalizados. El proceso implicó 91% de los activos no financieros con un valor de 85 mil millones de pesos durante 1983-1988.

Se intensificó la privatización de empresas que desde antes pertenecían al sector público. El número de paraestatales se redujo de 1,155 en 1982 a 285 en 1990. Gradualmente el proceso involucró empresas más importantes, por ejemplo dos aerolíneas y la de teléfonos. Está en proceso la reprivatización de toda la banca comercial, de empresas siderúrgicas y de fertilizantes, entre otras.

Apertura de la economía. Este proceso es también un caso de interés especial: la economía mexicana pasó de estar totalmente cerrada en 1982 a ser una de las más abiertas del mundo.(1) Ahora sólo 13.7% de las importaciones están sujetas a permiso; no existen precios oficiales y la tarifa máxima es de 20%. México es miembro del GATT desde 1986 y negocia activamente acuerdos de libre comercio con varios países, incluyendo los Estados Unidos.

Reformulación de la estrategia redistributiva. La reforma del Estado debe partir de una redefinición de lo que el Estado puede y debe hacer en materia de combate a la pobreza y de redistribución del ingreso. Los cuestionamientos son múltiples, pero hay un consenso: si en algo se justifica la intervención estatal, es precisamente en materia de redistribución. si n embargo, hay un desencanto profundo por la eficacia que ha mostrado el Estado como mecanismo redistribuidor. En buena medida por eso, todo está en revisión. Si se reconoce que el Estado tiene una función que realizar en esa materia, se requiere adoptar una actitud más constructiva. No se exagera si se afirma que el principal reto de la modernización de México es instrumentar una estrategia redistributiva eficaz.(2)

En lo económico dicha estrategia exige acciones en los ámbitos: 1) macroeconómico; 2) de orientación e intervención en la actividad económica; y, 3) en el propiamente redistributivo. La complejidad política de instrumentar una estrategia así es evidente. Múltiples regímenes han caído por su incapacidad para hacerlo.

La estrategia redistributiva enfrenta un problema extraordinario de coordinación y consistencia implica congruencia en la política macroeconómica, para crecer con estabilidad de precios y una balanza de pagos viable. Además, como el crecimiento es condición necesaria pero no suficiente, se requieren acciones adicionales.

La tarea implica establecer una política integral de ingresos (precios, salarios, pensiones, precios de garantía, precios de bienes provistos por el sector público), tocar el sistema tributario, actuar sobre la estructura del gasto público. En todo caso debe tenerse conciencia clara del efecto diferente de las acciones en términos de disminuir la pobreza extrema y de mejorar la distribución del ingreso. En su versión actual, el Pronasol básicamente incide sobre segmentos de la pobreza. 

Lo anterior señala que la estrategia redistributiva es piedra angular en el debate acerca del Estado mexicano moderno.

Revisión de la política industrial. El desmantelamiento de los excesos de regulación y control ha sido un paso decisivo para liberar el potencial de crecimiento de la economía mexicana. Hoy el aparato productivo nacional funciona de manera menos ineficiente. si n embargo, hasta ahí llega la política industrial. Parecería que en algún sentido no se justifica ir más allá en materia de orientación del desarrollo, en particular de la industria. Esa sería una apreciación equivocada. Hay razones económicas objetivas que no sólo explican la necesidad sino que exigen una política industrial. Las más importantes son cuatro:

· Imperfecciones de mercado

· Economías a escala

· Problemas por información inadecuada

· Objetivos en materia de desarrollo regional.

Debe reconocerse que esas características de los mercados y las economías hacen necesaria su intervención en materia de conducción de la industrialización. Surge la pregunta: ¿cuál es la naturaleza de esa nueva política industrial? Se trata de lo que podríamos denominar una política industrial «de base cero», ya que implica revisarla desde sus fundamentos (objetivos e instrumentos).(3) Dicha política debería considerar el contexto internacional donde México habrá de llevar a cabo la próxima etapa de su industrialización. También debería, como prerrequisito básico, incluir el establecimiento y mantenimiento de señales internas adecuadas para impulsar la industrialización. Por último, debería establecer un marco de incentivos adecuado, que responda a las cuatro razones expuestas con anterioridad.

La modernización de la regulación industrial respondería a las imperfecciones de mercado (monopolios, externalidades, etc.). Un programa de promoción, no subsidio, buscaría impulsar aquellas actividades para las cuales México tenga ventaja comparativa y donde haya economías a escala. Una estrategia de información industrial y un sistema de incentivos regionales (no subsidios) completaría el paquete.

Replanteamiento del sector agropecuario. Quizás este sea el capitulo económico de la reforma del Estado acerca del cual existe un acuerdo menor. En principio se conocen los puntos a tratar, pero no hay consenso acerca de cómo resolverlos. Ese es el caso, entre otros, del régimen de propiedad y organización campesina; la relación entre los precios internos e internacionales de los granos básicos; los esquemas de apoyo y/o subsidio a la población campesina más necesitada; el nivel y estabilidad de los precios de garantía; los incentivos para lograr su recapitalización.

Es imposible concebir una reforma del Estado que no incluya una solución para esos asuntos.

Orientación del desarrollo. El séptimo y último elemento económico de la reforma del Estado también ha sido objeto de poca atención. Se trata de la difusión de la información económica y de la capacidad para analizarla y usarla en términos estratégicos para el desarrollo de México. Lograr calidad, transparencia y disponibilidad de la información es sólo el primer paso. Cuando el gobierno toma cada vez menos decisiones acerca de la orientación de la economía en el mediano plazo (sectorial y regional, entre otros aspectos), los particulares adquieren esa función y responsabilidad. Su papel cambia; ahora deben proporcionar información oportuna, propiciar el intercambio de impresiones y visiones estratégicas, y condensar lineamientos para los múltiples agentes que intervienen en la economía.

En otros países esa función la realizan los departamentos de planeación de las grandes empresas o de organizaciones empresariales, financieras e, incluso, gremiales. Dichas unidades se apoyan en universidades, centros de investigación y empresas consultoras. Como en México ése no es el caso, sería recomendable iniciar un debate al respecto, para que no se dé un desfase entre la «salida» del sector público y la «entrada» del Privado en esa materia.

(1) 100% de las importaciones estaban sujetas a permiso previo; el arancel promedio fue 27%; operaban precios oficiales para un porcentaje sustancial de las importaciones; y el arancel máximo fue 100%.

(2) Para una reflexión de la naturaleza probable de esa estrategia véase Jesús Reyes Heroles G.G.: «Modernización y reforma del Estado. La estrategia redistributiva» nexos 151, julio, 1990 

(3) Para un desarrollo más amplio del concepto véase Jesús Reyes Heroles G.G «Restructuración industrial en México: Hacia una política industrial de base cero», en J. Wilkie y J. Reyes Heroles, comps Industria y trabajo en México. UAM, marzo de 1991