Jorge Orlando Espíritu Hernández Investigador del Centro de Estudios para un Proyecto Nacional (CEPNA) Entre 1979 y 1987 fue representante une la Comisión Nacional de Vigilancia del Registro Nacional de Electores.

Este trabajo es producto del apoyo brindado por el Centro de Estudios para un Proyecto Nacional (CEPNA), gracias al seminario de prospectiva electoral que organizó con motivo del proceso de renovación del Congreso de la Unión en 1991. 

Padrón quiere decir listado. Desde tiempos ancestrales, en la antigua Grecia o en Roma, al condicionar el voto sólo a los esclavistas, se enlistaban aquellos que cumplían con los requisitos establecidos. De hecho, conformaban un padrón electoral.

En tiempos más recientes, en los países de democracia representativa, la elaboración del listado de quienes tienen derecho a emitir el voto ofrece diferentes métodos. En aquellas naciones donde se requiere de un documento de identidad este es la base del padrón electoral; en otros, donde no se acostumbra tal medida, la elaboración del listado de ciudadanos es mucho más compleja y difícil. En México tenemos esta última situación.

Los orígenes del padrón en México pueden ubicarse en la elección del Constituyente de 1917, cuando los padrones electorales se elaboraban a nivel municipal. Después de la Segunda Guerra Mundial se creó la oficina central encargada de confeccionar el padrón.

Eso probablemente se debió, por una parte, al surgimiento de una candidatura independiente a la de Manuel Avila Camacho, la de Juan Andrew Almazán, surgida en el mismo Partido Nacional Revolucionario (PRN), y por otra, a la designación como secretario de Gobernación de Miguel Alemán Valdés, a la postre el sucesor presidencial, y que al “corregir” el sexenio cardenista enfrentaron una fuerte oposición al interior del propio partido gobernante.

El golpe maestro lo asestó Avila Camacho en 1946 cuando anula los Consejos Municipales como actores centrales de la estructuración de las listas electorales y en su lugar se establece el Consejo del Padrón Electoral, trasladando las tareas de elaboración de este documento a la Federación, y en 1951 se consagra la centralización estatal en la ley de ese año con la creación del Registro Nacional de Electores bajo la dirección y mando de la Comisión Federal Electoral.(1)

Esta situación marcó una dependencia acendrada de los organismos electorales hacia la Secretaría de Gobernación, la más codiciada porque de ahí surgían los sucesores de la silla presidencial. Con respecto al padrón se ideó la credencial única, que se expedía al solicitante en su misma presencia en el momento en que la pedía, y que fue origen de una fuerte manipulación, ya que se enlistaba a quienes tenían un ejemplar o más de ella, lo que es fácil de conseguir: bastaba dar el nombre y el domicilio, aunque fuera falso, en virtud de que no se demostraba ninguna de las dos cosas.

A finales de 1979, después de las elecciones federales y con la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE), los partidos políticos opositores demandaron la elaboración de un padrón nuevo, en virtud de que el existente mostraba las huellas claras de su desactualización.

Con las elecciones municipales y de diputados locales de Chiapas, en noviembre de 1979, el gobierno lopezportillista, a través del subsecretario de Gobernación Rodolfo González Guevara, inició una serie de consultas con los representantes de los partidos políticos en la Comisión Federal Electoral para conocer su opinión y así elaborar un nuevo padrón electoral.

La respuesta de los consultados fue un si unánime; el padrón tenía más de 30 años sin un ajuste de fondo. Así nació la Gran Acción Ciudadana, que durante 25 meses, desde marzo de 1980 hasta abril de 1982, se desarrolló para ofrecer un padrón actualizado a los ciudadanos.

Dos fueron los enfoques que se confrontaron durante las consultas: elaborar un nuevo padrón o actualizar el existente, utilizando la técnica censal. El argumento empleado en aquel entonces para no hacer un nuevo listado era que el tiempo resultaba insuficiente.

Por una parte, al ser utilizado el padrón federal en comicios locales y tener 29 de 31 entidades de la República en su Constitución Política la figura de un Registro Estatal Electoral, los gobernadores tenían manera de ajustar el listado a sus necesidades políticas, lo que representó una fuente de desactualización. Por otra, los movimientos demográficos configuraban una geografía electoral que ya no correspondía a las proyecciones de 1979, cuando se diseñaron los 300 distritos actuales y que, desde que la técnica censal dejó de aplicarse (1982), han contribuido a la falta de veracidad total del listado electoral.

Estos dos aspectos llevaron a una elaboración basada en técnicas estadísticas más que censales. En términos globales el padrón utilizado en los comicios presidenciales de 1988 tiene una diferencia muy pequeña con respecto al actual, sin embargo, cuando se analizan a niveles estatales y distritales, los cambios son más evidentes.

En el mantenimiento dado al padrón entre 1982 y 1990 no se utilizó la técnica censal. Sólo en las campañas de empadronamiento federales y locales; entonces, cabe preguntar por que las diferencias de electorado que se dieron en tan sólo dos años en varias entidades del país, como lo muestra el Cuadro 1; porque se proyectaba la población en edad de votar en cada entidad y se confrontaba con el número total de registrados, quizá se “cuadraban” las cifras, a fin de que el listado se presentara como actualizado.

Este aspecto no podía comprobarse aunque los partidos lo intuían; por ello se presentó como uno de los escollos fuertes a remover para hablar ya de comicios más transparentes.

A casi diez años de la Gran Acción Ciudadana, los partidos políticos señalan que el padrón electoral sigue presentando problemas para caracterizar la imparcialidad de los comicios, y demandan uno nuevo.

Se desarrolló una nueva consulta sobre reforma política, la tercera en 13 años, convocada por la Comisión Federal Electoral. Los temas para analizar incluyen una nueva legislación, organismos electorales, lo contencioso electoral y el listado de electores, entre los más relevantes.

En la sesión dedicada al padrón los partidos políticos insistieron en modificar la forma de inscripción y la credencial, proponiendo en lo fundamental que contenga fotografía.

El Partido de Acción Nacional definió como central la creación de un Registro Nacional Ciudadano que emitiera la Cédula de Identidad Ciudadana, con lo cual se podrían generar los listados electorales. Implícitamente se propuso la elaboración de un padrón electoral nuevo basado en un documento oficial y obligatorio. En el mismo sentido se pronuncian los partidos Popular Socialista (PPS), Mexicano Socialista (PMS), Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional (PFCRN) y el Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM), aunque con ciertos matices menores.(2)

El Partido Revolucionario Institucional (PRI) también se inclina por un nuevo padrón, aunque, a diferencia de los otros, sugiere que se desarrolle por medio de la técnica censal.(3)

Después de la consulta, en enero de 1990, en una sesión de la Comisión Federal Electoral se determinó crear una comisión especial integrada por los partidos políticos, representantes del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), dependiente de la SPP, y funcionarios del Registro Nacional de Electores para analizar la viabilidad de un nuevo padrón.

Durante los tres meses siguientes se reunieron a discutir si se elaboraba un nuevo padrón o no. El Director General del RNE, Ramón Medina Payán, se negaba a ello, hasta que los representantes del INEGI coincidieron con los partidos políticos en que era posible hacer un padrón partiendo de cero. De esta manera el gobierno salinista acepto la petición de un nuevo listado electoral. El anuncio lo hizo el mismo secretario de Gobernación, Fernando Gutiérrez Barrios, en mayo de 1990.

Por otra parte, en las negociaciones para sacar adelante la reforma constitucional de 1990, el Partido Acción Nacional condicionó su apoyo, entre otras cosas, a la inclusión del Registro Nacional Ciudadano, a partir del cual se haría la elaboración del listado ciudadano.

En la negociación de la ley reglamentaria, de la que surgió el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), y en la que el presidente Carlos Salinas contempla modificar la forma de elección del poder legislativo, cambiar fechas de la votación y calificación, se introdujo el asunto del padrón, con la perspectiva de darle coherencia a la reforma que sufrió el artículo 36 constitucional.

De hecho, el PAN logró su objetivo de introducir el Registro Nacional Ciudadano como la base de la elaboración del padrón, tal como establece el artículo 36 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la fracción primera, donde se dice que es obligación de los ciudadanos mexicanos “inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos, en los términos que determinen las leyes”.(4)

Sin embargo, en el artículo transitorio segundo de la Constitución, se indica que “en tanto no se establezca el servicio del Registro Nacional Ciudadano, los ciudadanos deberán inscribirse en los padrones electorales”(5), lo que permitió que la propuesta de elaborar un nuevo padrón con la técnica censal fuese la más viable.

En principio el PRI coincidía con el blanquiazul en contemplar al Registro Nacional Ciudadano, dentro de la propuesta del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), pero el PRD señaló que si se trataba de una institución que otorgaría constancia de ciudadanía, su ámbito era mucho mayor que el padrón electoral.

En virtud de ello, tanto el PRI como el PAN aceptaron que no se hablara del Registro Nacional Ciudadano en la ley reglamentaria, pues lo que se buscaba era que el padrón se elaborará con base en esa nueva institución cuyo dominio es superior a la mera formulación del listado ciudadano. Para reglamentar el señalamiento constitucional, en el COFIPE se indican tres categorías: Catálogo, Padrón y Listas Nominales. El Catálogo se refiere al registro de los ciudadanos mayores de 18 años residentes en cada uno de los 300 distritos uninominales en que se encuentra dividido el país, y cuya información básica es: nombre, lugar y fecha de nacimiento, edad, sexo, domicilio y tiempo de residencia, ocupación y, en su caso, fecha del certificado de naturalización.(6) El padrón se elabora con todos aquellos que estando en el Catálogo han solicitado su inscripción mediante una solicitud en la cual consta su huella dactilar y su firma; las Listas Nominales incluyen a todos aquellos que, habiéndose inscrito en el Padrón, tienen credencial, con lo cual se elaborara en definitiva el listado que permitirá votar a quien la presente.(7)

Desde el punto de vista técnico, lo más difícil fue convencer a todos los involucrados de que el levantamiento del padrón en los tiempos marcados por el Código era factible y confiable. Para ello el secretario de Gobernación designó a Roberto Wong Urrea como nuevo director ejecutivo, ahora del Registro Federal de Electores (RFE).

Con un equipo que había planeado y ejecutado el Censo General de Población 1990, se iniciaron las negociaciones con los partidos políticos, tanto a nivel de la Comisión Federal Electoral y luego en el Instituto Federal Electoral, como en el Comité Técnico y de Vigilancia del extinto Registro Nacional de Electores y en la Comisión Nacional de Vigilancia del RFE.

Las líneas estratégicas estaban trazadas: empleo de la técnica censal, partir de cero en la elaboración del listado, nueva documentación y nueva credencial (que para 1994 contendrá fotografía del titular), solicitar en módulos, además del citatorio, una identificación oficial, y, a la hora de entregar las credenciales, recoger el comprobante de inscripción en el padrón.

La tarea empezó con el diseño de la estrategia de levantamiento del catálogo y del padrón, y simultáneamente el reseccionamiento de los distritos, ya que en el COFIPE se indica que las secciones de los distritos tendrán un máximo de mil quinientos electores,(8) y en la mayor parte de ellos habla un número de potenciales votantes que excedía tal límite.

El proceso de técnica censal se inició el 15 de enero de 1991, con la intención de cubrir el mayor nivel de electores. Se puso en marcha la maquinaria que involucró a 83 mil empleados y funcionarios del RFE(9) que en 105 días lograron, de un total de 45.9 millones de mexicanos mayores de 18 años,(10) captar en el catálogo a 43.5 millones. De ese total, 39.5 millones de personas solicitaron su inscripción al padrón.(11)

En términos porcentuales, el catálogo representa 95.0 y el padrón del catálogo 91.0, una meta significativa si se considera que el tiempo fue muy limitado. El porcentaje de personas captadas en el padrón respecto al total de ciudadanos es el 86 por ciento (Cuadro 1).

Con respecto al padrón de 1988, la diferencia es de poco más de 1.4 millones de nuevos empadronados, y porcentualmente es de 3.62, lo que indicaría en términos de números que el ejercicio resultó ocioso, ya que millón y medio de personas nuevas no justificaba el monto del gasto.

Sin embargo, el método de elaboración fue distinto al de 1982, y si se comparara sección por sección, muy probablemente se encontraría que varios miles de ellas se transformaron en virtud de los inscritos.

El conflicto radica en la entrega de credenciales, ya que en el operativo de campo de levantamiento fue más fácil pedir datos “a quien fuera” y luego encontrar a los de 18 y más años para empadronarlos; en cambio, ahora hace falta encontrarlos, y después que tengan el tiempo suficiente para buscar su copia de inscripción o para acudir al módulo a recoger su documento de votación.

Esto ha suscitado un fuerte debate entre los partidos políticos. Incluso alguno de ellos ha sugerido que se pospongan las elecciones, a fin de que se revisen con cuidado y minuciosidad las listas nominales, dada la decisión de la Comisión Nacional de Vigilancia de prorrogar 14 días el plazo para la entrega de credenciales y por tanto el cierre del padrón.

En otras circunstancias, hubiera valido la pena que los partidos revisaran el trabajo de actualización del padrón a la fecha de cierre que marca la ley, esto es, el 30 de junio, pues es una obstinación temeraria revisar a los casi cuarenta millones de ciudadanos que deben aparecer en los listas nominales.

Después de la decisión de levantar un nuevo padrón, los partidos políticos se incorporaron a esta tarea, lograda con muchos esfuerzos. Se conformaron las comisiones de vigilancia en los diferentes niveles, pero el trabajo más significativo lo llevo el Grupo Asesor de los comisionados ante la Comisión de Vigilancia del Registro Federal de Electores, ya que con un profundo conocimiento de causa lograron consensos importantes que permitieron al RFE llegar a la meta de empadronar al mayor número de ciudadanos y a los partidos tener en general la certeza de un buen trabajo.

Por evidentes razones, varios organismos colegiados hicieron pública su opinión respecto al levantamiento del padrón. Entre ellos destaca la Comisión Local de Vigilancia de Michoacán, que publicó en la prensa nacional el acuerdo de nueve de los representantes partidarios (a excepción del comisionado del PRT) y de los funcionarios del RFE respecto al proceso de elaboración del padrón 1991.(12) En este documento se dice que “la integración del Padrón Electoral 1991 marcha satisfactoriamente. Comisionados partidistas y funcionarios electorales seguiremos actuando con responsabilidad y minuciosa vigilancia para que Michoacán tenga el listado ciudadano transparente, creíble y confiable que reclama”.(13)

En otro orden, el PAN y el PRD han expuesto sus puntos de vista cotidianamente sobre el levantamiento del padrón.

El blanquiazul, en voz de su representante en el Grupo Asesor y posterior comisionado ante la Comisión de Vigilancia del RFE, Abel Vicencio Alvarez, señaló a la prensa que “se ha detectado una interesante cantidad de irregularidades bien localizadas, pero no existen elementos para afirmar que existe un fraude en gran escalan.(14)

En la misma entrevista, Vicencio Alvarez señaló que en Chiapas se inscribieron a ciudadanos guatemaltecos residentes en México, lo cual había sido localizado gracias a las 35 mil encuestas a nivel nacional que desarrollaron militantes del PAN, y que estaban en busca de pruebas para presentar denuncia penal contra los responsables de este hecho, los que presumiblemente eran lideres locales.(15)

A nivel local, el presidente del PAN en Guanajuato, Alfredo Ling Altamirano, comentó el informe preliminar que la representación estatal del RFE le dio a conocer sobre el empadronamiento en la entidad. De 2,150,000 ciudadanos que detectó el censo de población de 1990, sólo fueron empadronados 1,789,000, lo que significa una diferencia de 361,000. Sin embargo, lo significativo de ello es que cerca del 40% de ese total se localiza en el municipio de León, bastión panista.(16)

Citando datos proporcionados por la representación local del RFE, Ling Altamirano dijo que “municipios rurales como San Miguel Allende, San Luis de la Paz, Pénjamo, Ocampo, Abasolo y Xichú, entre otros, tienen un 100% de eficiencia en el empadronamiento, mientras que los distritos altamente urbanos, como el 11 de León, tuvieron una eficiencia no superior al 80 por ciento”.(17) El lider panista denomina a esto “ineficiencia selectiva” y “muestra de un gran fraude anticipado”.(18)

Habrá que recordar que además de la elección federal de senador y diputados en esa entidad se encuentra en contienda la gubernatura, y que el blanquiazul representa una fuerza muy importante que aspira a llevarse su segundo gobierno estatal, en la figura de Víctor Fox Quezada.

Jesús Zambrano Grijalba, representante del PRD ante la Comisión Nacional de Vigilancia del RFE, en un artículo publicado en el Cuadernos de nexos de abril de 1991, expuso cinco puntos sobre el levantamiento del padrón, que pudieran resumirse de la siguiente manera.

1. Existe rezago en el empadronamiento en diversas partes del país por falta de visita, y en donde ya se hizo la “barrida”, muchos ciudadanos no se inscribieron.

2. La campaña de filiación del PRI no se detuvo al inicio de los trabajos del padrón, lo que ha introducido desaliento.

3. La mayoría de la estructura de campo del levantamiento proviene del PRI.

4. La adecuación cartográfica se hizo para favorecer al PRI, al fusionar secciones donde el tricolor perdió en 1988.

5. La presunción de que se esta ante un empadronamiento selectivo.(19)

Posteriormente, el mismo Zambrano Grijalba y la Secretaría de Atención al IFE del PRD, en un documento interno denominado “Reporte en torno a los avances del levantamiento del Padrón Electoral 1991”, detectaron que entre la semana 11 y 13 del operativo de campo se dieron avances en relación al número de inscritos, pero lo consideran como “mañoso” ya que “el avance se hace en relación al número de ciudadanos y no sobre el catalogo”(20).

Además, señalan, existe una diferencia entre el total de ciudadanos en la semana 11 con respecto a los estimados en la semana 13, los cuales se ubican en 105 distritos de todo el país.(21)

El análisis perredista considera que esos distritos son urbanos en su mayoría, y hasta la semana 11 representaban un rezago en el nivel de empadronamiento, por lo que la diferencia entre la estimación de ciudadanos de una semana a otra no obedece a un cambio en la estimación global sino a un traslado de ciudadanos de un distrito a otro.(22)

Los perredistas consideran que tales “traslados” tienen el efecto de hacer aparecer más adelantados los distritos rezagados y homogeneizar con los más avanzados, además de que esta acción perjudica a determinadas opciones políticas y favorece a otras. En su gira por Oaxaca a fines de mayo, Cuauhtémoc Cárdenas declara que “el padrón contiene fuertes irregularidades y el gobierno pretende manejarlo a su antojo y así lograr que los candidatos del partido oficial triunfen el próximo 18 de agosto, por lo que la población debe estar pendiente de ese aspecto”(23)

En los argumentos de los partidos que han hablado directamente del tema, se percibe que no hay elementos claros de que el nuevo padrón se haya levantado de mala fe o este preparado para realizar alguna manipulación. ¿De qué manera puede hablarse de selectividad cuando el nivel de inscritos es del 91 por ciento?

La preocupación está en la entrega de credenciales, adonde se han trasladado los elementos de crítica; sin embargo, si hubo falla en la planeación de esta fase, dado que solo se asignaron 60 días contra los 105 del levantamiento, más que utilizar esta coyuntura para favorecerse, es menester que se colabore a fin de que todos los inscritos tengan su credencial y voten.

Para finalizar, quedan dos aspectos: los productos directos e indirectos que puede generar el padrón y su mantenimiento para los futuros comicios.

Además de un listado electoral mucho más confiable que los anteriores, hay otro producto directo: el catálogo es la base de datos para el Registro Nacional Ciudadano (RNC), que deberá expedir un documento de identidad oficial y permitirá actualizar el propio padrón, que se convertirá en un censo de ciudadanos mucho más completo y verídico. Otros resultados laterales son la conformación del electorado por distrito y por sección, algo que motivará a los politólogos a estudiar con mayor detenimiento el comportamiento de los votantes.

Sobre el mantenimiento, el Registro Federal de Electores tiene una enorme tarea y responsabilidad, ya que el esfuerzo realizado en el padrón 1991 puede perderse si no se toman las medidas preventivas para tener actualizado el listado de potenciales votantes. Queda pendiente integrar la fotografía a la credencial de elector y no permitir que se adulteren ni el padrón ni las listas nominales.

Debe considerarse que este nuevo censo ciudadano servirá de base para los futuros comicios locales y el federal de 1994. También será responsabilidad de los partidos políticos supervisar, mediante técnicas acordes, que prevalezca no solo un padrón limpio sino acrecentado, de ser posible llegar al cien por ciento en catálogo respecto a ciudadanos, y un padrón y listas nominales iguales al catálogo, así como impulsar la rápida creación del Registro Nacional Ciudadano.

(1) Cuauhtémoc, Rivera Godínez: “Consulta sobre Reforma Electoral” Memoria 1989, Tomo II, México, 1989, p. 58.

(2) Ver ponencias presentadas en la audiencia pública núm. 7 de 1989, en “Consulta Pública sobre Reforma Electoral”, Memoria 1989, tomo II México 1989.

(3) Ibid.

(4) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 1990, p. 70.

(5) Ibid, p. 214

(6) Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Artículo 141, México, 1990, pp. 128-129.

(7) Ibid. Artículos 142, 143 y 146, pp. 130-132

(8) Ibid Artículo 192, pp. 162-164.

(9) En este total se encuentran desde el director ejecutivo hasta los operativos de campo, incluyendo personal de supervisión y administración Información proporcionada por el actuario José Manuel Herrero, Subdirector del RFE.

(10) Censo General de Población 1990.

(11) Comunicado oficial del Instituto Federal Electoral, la Jornada, 3 de junio de 1991.

(12) Ibid

(13) Ibid.

(14) El Financiero, 23 de Mayo de 1991.

(15) Ibid.

(16) La Jornada, 1 de junio 1991.

(17) Ibid

(18) Ibid.

(19) Cuaderno de nexosn, abril de 1991, p. XI.

(20) Reporte (3) en torno a los avances del levantamiento de Padrón Electoral 1991. Documento de la Secretaría de Atención al IFE del PRD. s/f

(21) Ibid

(22) Ibid

(23) el Financiero, 31 de Mayo de 1991