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CUADERNO NEXOS

El congreso norteamericano y el TLC

No es novedad que el Congreso norteamericano toma decisiones y lleva a cabo políticas de importancia considerable para nuestro país. En un trabajo pionero Donald Wyman señaló que buena parte de estas decisiones y políticas se dan en el marco de comités legislativos que se ocupan de cuestiones que ostensiblemente pertenecen al ámbito de política interna norteamericana. Mientras su impacto rebasó las fronteras de ese país, también deben considerarse como política exterior. El punto de partida para entender el impacto de la rama legislativa sobre nuestro país, requiere dejar de lado el mito de la separación clara y precisa entre la política interna y la política externa de Estados Unidos.

Hay un campo en el que la vinculación entre ambos niveles resulta particularmente clara: la reglamentación del comercio internacional norteamericano. Por mandato constitucional, el Congreso estadunidense tiene jurisdicción en materia comercial, es un poder muy amplio y lo ha ejercido a través de toda 1a historia norteamericana.

La lucha por dirigir la política comercial entre el Ejecutivo y el Legislativo ha sido permanente. Esto ha originado que el Ejecutivo busque otras formas que le faciliten llevar a cabo su política sin la participación del Congreso. Esta lucha permanente ha contribuido al surgimiento de los «Acuerdos Ejecutivos», que le sirven a la administración central para negociar con otros países en temas como el comercial. Uno de los problemas fundamentales al respecto ha sido la tendencia del Congreso a introducir enmiendas o reformas en el texto de Tratados y otros documentos de negociación por el Ejecutivo con otra nación.

Por lo que se refiere a la negociación comercial, en este contexto se introduce en la ley la figura del «fast-Track» o carril rápido. Es este un procedimiento de negociación y ratificación privilegiada que tiene la ley norteamericana de comercio de 1988.

En este procedimiento el poder Legislativo cede al poder Ejecutivo -voluntaria y temporalmente- ciertas facultades en el propósito de simplificar y agilizar determinadas negociaciones comerciales internacionales consideradas especiales e importantes para los intereses estadunidenses. Para que le Ejecutivo pueda hacer uso del «fast-track», primeramente, el Congreso debe estudiar la conveniencia de la negociación puesto que el Tratado resultante de la misma tendrá validez de ley. Una vez autorizado, el Congreso impone condiciones para asegurarse que durante el proceso de negociación a cargo del Ejecutivo será consultado y que los puntos del legislativo serán tomados en cuenta.

El objetivo político de usar el método «fast-Track» o vía rápida es asegurar que el resultado de la negociación comercial no pueda ser enmendado por los legisladores. Este proceso evita que la negociación del Tratado pueda ser devuelto.

El análisis político del Ejecutivo estadunidense debe de intentar manejar los diferentes tiempos políticos a su favor. Formalmente inicia el proceso cuando el poder Ejecutivo norteamericano realiza una petición de autorización por escrito al Congreso estadunidense para negociar un Tratado comercial por esta vía. La petición es estudiada en un lapso de 60 días legislativos por el Comité de Finanzas en el Senado y por parte de la Cámara de Representantes, el Comité de Medios y Procedimientos.

Actualmente el comité de Finanzas está presidido por el experimentado Lloyd Bentsen, senador por el estado de Texas. Texas tendrá mucho interés en influir en las negociaciones por su condición de estado fronterizo. Este comité tenía en el Congreso anterior una mayoría demócrata de 11 a 9. En el Comité de Medios y Procedimientos el representante Rostenkowski, demócrata de Illinois, estaba al frente de 23 demócratas por 13 republicanos. La gran diferencia entre los dos partidos nos muestra la importancia política del mismo ya que una proporción de casi dos a uno facilita mucho el manejo político de este importante comité.

El Presidente George Bush presentó el día 26 de septiembre de 1990 la carta a los presidentes de los comités encargados de aprobar el inicio de las negociaciones.

Durante estos 60 días legislativos estos comités realizan audiencias y consultas, durante las cuales deberán manifestarse partidarios y opositores del acuerdo, sobre la conveniencia de realizar las negociaciones.

Estos espacios de tiempo sirven para que los grupos de interés hagan valer sus puntos de vista ante el Congreso, buscando influir en la toma de decisiones a favor de sus intereses. Si después de esos 60 días los comités no se manifiestan expresamente en contra, el proceso sigue su curso. El pasado 28 de febrero se venció el plazo de los sesentas días sin presentarse ningún rechazó por los comités. 

Se abre así el proceso de negociación entre los representantes de los gobiernos de ambos países. El periodo de negociaciones puede extenderse todo lo que sea necesario. En el Caso del Acuerdo con Canadá, el proceso duró 16 meses, de abril de 1986 a octubre de 1987.

El «fast-track», sin embargo, no elimina la participación del Congreso en la negociación. Hay tres formas de la negociación que es necesario tomar en cuenta.

La primera se refiere a la necesidad de que el Ejecutivo consulte al Legislativo a lo largo del proceso de negociación. La correlación de fuerzas en los comités obliga a los negociadores de la administración Bush y del gobierno mexicano a hacer un amplio trabajo de cabildeo con los líderes demócratas formales e informales del 102 Congreso. A partir del anuncio oficial de querer negociar un TLC con Estados Unidos, se han incrementado. Las reuniones entre legisladores estadunidenses y gente del poder Ejecutivo y Legislativo de México.

La segunda se refiere a otra fase del proceso, la notificación al Congreso. Una vez concluidas las negociaciones el Congreso tendrá noventa días para aprobar o rechazar el texto del Tratado, sin poder enmendarlo. Una vez lograda la aprobación del Congreso, el Acuerdo entrará en vigor en la fecha acordada por ambos países. En esa fecha se comenzaría el proceso de eliminación de barreras-comerciales contempladas en el mismo. El Tratado de Estados Unidos y Canadá señala un plazo de 10 años para la eliminación total de las barreras negociadas.

La tercera se relaciona con que el permiso general otorgado por la ley comercial al Presidente tiene que ser renovado este año por el Congreso. El debate legislativo al respecto demuestra que un número importante de legisladores quiere modificar la medida que otorga al Presidente la capacidad de negociar por «fast-track» para adaptar un nuevo reglamento que sea más compatible para los intereses legislativos en relación a la negociación con México y a los nuevos tiempos del GATT.

Esta actitud del Congreso puede complicar más la negociación del Tratado y ampliar más la participación de los diversos grupos interesados en el TLC. Aun renovándole el permiso al Ejecutivo de usar el «fast-track», los Representantes y Senadores no renunciarán a determinar condiciones y criterios de negociación.

La participación importante y complicada de los legisladores crea para México el desafío de desarrollar canales de comunicación más estrechos y permanentes con el Congreso estadunidense.

César Pérez Espinosa. Investigador del Centro de Investigaciones sobre los Estados Unidos de América. (CISEUA-UNAM)