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La pandemia provocó uno de los peores escenarios para la toma de decisiones públicas: altos niveles de incertidumbre, poco tiempo para reaccionar, recursos limitados y problemas inminentes en materia de salud, económica y social. Este grado de dificultad exigió que los gobiernos usaran uno de los antídotos más recurrentes para solucionar los problemas públicos complejos: la coordinación.1

Diferentes gobiernos tuvieron que coordinarse a escala global, nacional y local para atenuar los efectos de la pandemia. Esto fue aún más evidente en los sistemas políticos en los que varios gobiernos coexisten en un mismo territorio, como en los sistemas federales. No es lo mismo tomar decisiones centralizadas, a tener cientos de respuestas descoordinadas y diferenciadas de gobiernos con jurisdicciones traslapadas. En casos como los de México, Alemania,2 Estados Unidos,3 Brasil, entre otros, las diferentes acciones y la descoordinación entre gobiernos federales y estatales ha sido constante, y ha evidenciado fortalezas y debilidades propias de sus sistemas políticos.

¿Cómo ha respondido el federalismo mexicano a los retos sociales y económicos provocados por la pandemia? No puede negarse que los gobiernos estatales han reaccionado de manera activa a los desafíos que impone la emergencia. Su respuesta se ha caracterizado por disponer, incluso, de un abanico más amplio que la federación respecto a tipos de instrumentos, poblaciones atendidas y esquemas de colaboración. Sin embargo, las medidas estatales destinadas a mitigar los efectos sociales de la pandemia continúan reflejando el problema principal de la política pública subnacional: la desarticulación de intervenciones múltiples que tienen efectos limitados sobre la garantía mínima de derechos.

La respuesta de los gobiernos estatales no ha sido producto de un arreglo coordinado entre ámbitos de gobierno. Por el contrario, la pandemia ha evidenciado la incapacidad de los estados y de la federación para acordar una gestión conjunta, coherente y ordenada a las crisis sanitaria, social y económica. En lugar de contar con instrumentos de política pública sectoriales e intergubernamentales complementarios entre sí para lograr objetivos más amplios y efectivos, encontramos una multiplicidad de iniciativas inconexas.

Desde el comienzo de la pandemia, el proyecto Federalismo en covid ha documentado de forma sistemática y rigurosa un total de 629 instrumentos de política pública anunciados por los gobiernos estatales.4 Más allá de los “grandes planes y estrategias” o los “grandes montos” anunciados, es posible identificar no sólo cuántas y cuáles son las medidas puestas en marcha por los gobiernos estatales, sino su pertinencia y calidad frente a un fenómeno de complejidad y atención extremas como es la crisis actual. Desde esta perspectiva privilegiamos “el análisis de las acciones concretas que de facto llevan a cabo los gobiernos y, en cambio, [nos distanciamos] del análisis de las motivaciones —políticas, simbólicas o sustantivas— de las decisiones que llevaron a implementar ciertos instrumentos”.5

Explicamos los hallazgos principales de este ejercicio, dividido en dos grandes dimensiones, que no dejan de estar entrelazadas. Por un lado, en materia de política social, las implicaciones de los atributos de las herramientas que formulan los gobiernos estatales; por otro lado, las lecciones que estas múltiples respuestas dejan sobre el funcionamiento y las fallas en el sistema federal mexicano.

 

Para finales de julio, los gobiernos estatales habían anunciado 629 instrumentos (152 estímulos fiscales y administrativos, 147 apoyos económicos, 111 apoyos alimentarios, 100 créditos y 119 “otros”) para responder a los efectos sociales y económicos de la pandemia. Algunos estados, como Chihuahua, Guanajuato, Yucatán, Aguascalientes y Zacatecas, anunciaron un paquete amplio de medidas desde el comienzo de la pandemia; otros estados, como Tabasco, Nayarit, Baja California Sur y Guerrero, fueron más cautelosos al inicio y han añadido instrumentos con el tiempo.

Es posible analizar atributos clave de las intervenciones para resolver problemas en materia de política social, como la pertinencia, suficiencia y transparencia de las medidas, así como su significado en términos de innovación, respuestas ante desatenciones o vacíos que deja el gobierno federal.

Ilustración: Víctor Solís

Para enfrentar el problema que pretenden solucionar o mitigar, las múltiples respuestas estatales debe-rían, al menos, ser pertinentes para ocuparse de las causas de los problemas mediante instrumentos efectivos, y suficientes para atender a la mayor parte de la población que los padece. Desde una perspectiva integral, los instrumentos deberían ser capaces de contribuir en conjunto a un propósito superior. Sin embargo, los instrumentos impulsados por los gobiernos estatales inciden de manera fragmentada e insuficiente para atender los problemas económicos y sociales derivados del confinamiento por la pandemia.

En efecto, casi la mitad (47 %) de los apoyos económicos dirigidos a la población vulnerable otorga un monto inferior al precio de la canasta alimentaria básica urbana (1650 pesos). En 13 % de ellos no se identificaron sus montos, y sólo 40 % provee una cantidad igual o mayor a ese umbral. Por ejemplo, Querétaro dispone de apoyos económicos de 4 000 pesos por una única ocasión (equivalente a 1 333.33 pesos mensuales) a trabajadores por cuenta propia o formales que perdieron su empleo; Veracruz brinda un apoyo de 1000 pesos (equivalente a 333.33 pesos mensuales) a empleados de servicios relacionados con las actividades turísticas o culturales, y Ciudad de México da un apoyo de 1500 pesos mensuales a trabajadores eventuales de restaurantes, banquetes y otro tipo de establecimientos y oficios cuyos ingresos han disminuido por las medidas gubernamentales para enfrentar la pandemia.

Además del limitado alcance, hay una característica que preocupa: la falta de información sobre su funcionamiento. Más de la tercera parte (36 %) de los apoyos alimentarios y económicos no contiene ningún tipo de información sobre cuánto durará, cuál es su monto o con qué frecuencia se otorga. El dato más alarmante es que 89 % no transparenta el presupuesto asignado al instrumento. Esta situación representa un doble problema: dificulta la rendición de cuentas e impide que los mismos gobiernos puedan monitorear y evaluar sus intervenciones.

Con todo, hay una diferencia crucial frente a la respuesta del gobierno federal. Una de sus decisiones en materia de política social y económica fue expandir y fortalecer los programas prioritarios federales ya existentes,6 sin generar nuevas intervenciones ni innovar en los instrumentos. En cambio, la respuesta de los gobiernos estatales se ha distinguido en tres aspectos principales: mayor variedad en el tipo de instrumentos, poblaciones objetivo atendidas que fueron dejadas de lado, así como esquemas de colaboración y financiamiento con sectores no gubernamentales.

Los gobiernos estatales han generado más de 408 nuevas herramientas y han adaptado más de 94 instrumentos ya existentes en un periodo de cinco meses. En ese conjunto hay todo tipo de intervenciones: desde instrumentos nuevos que replican y evocan lugares comunes de la política social mexicana como entrega de despensas, apoyos económicos o capacitaciones, hasta medidas innova-doras y dirigidas a poblaciones no atendidas con frecuencia. Entre ellas destacan la generación de esquemas de créditos a pequeñas y medianas empresas o condonaciones fiscales en todos los estados; apoyos económicos al sector informal y de autoempleo en Sonora, Jalisco, Chihuahua, Michoacán y Zacatecas; seguro de desempleo en Hidalgo y Yucatán; programas de atención a familiares de migrantes en Guerrero e Hidalgo; o a taxistas y transportistas, en Puebla, Morelos y Zacatecas. También hubo medidas derivadas de la colaboración con el sector privado, como con empresas de alimentos en Zacatecas y Jalisco; con empresas de suministro de agua en Nuevo León, o apoyos y asociaciones con mercados públicos para comprar y distribuir alimentos en Ciudad de México.

En pocas palabras, cinco meses de respuestas de los gobiernos estatales a la emergencia económica y social muestran, a la vez, los viejos problemas de la política social en México: el alcance limitado, la opacidad y el uso de instrumentos más útiles para formar relaciones clientelares que para resolver problemas públicos. Pero también revelan el potencial desaprovechado: la adaptación de políticas públicas a las necesidades específicas de cada entidad, la atención a poblaciones descuidadas por los programas del gobierno federal, la innovación en el diseño de instrumentos y el uso de esquemas de colaboración con el sector privado y las organizaciones sociales.

 

Nuestro sistema federal sigue teniendo esfuerzos descoor-dinados y diferencias grandes en capacidades institucionales locales. Pero, en medio de la pandemia, hemos visto gobernadores y gobiernos que utilizan recursos y capacidades para tener mejores medidas que la misma federación o sus símiles estatales. La idea del federalismo como espacio para la innovación y de la competencia entre jurisdicciones por ofrecer mejores soluciones parece asomarse en medio del desorden y la descoordinación.

Lejos de resolver problemas de manera integral, apoyar de manera subsidiaria entre entidades o coordinar medidas y acciones para sumar esfuerzos e impactar en la población, los cientos de instrumentos de política social puestos en marcha durante estos meses consistieron en diferentes respuestas desorganizadas y descoordinadas que fueron definidas por capacidades locales o motivadas por competencia política.7 El país no tiene una diferenciación clara de responsabilidades entre los ámbitos de gobierno. Tampoco cuenta con espacios formales o informales de coordinación que permitan articular una respuesta integral acorde con el tamaño de la emergencia. Es más: ni siquiera cuenta con sistemas de información o herramientas comunes entre federación y estados para establecer criterios y directrices comunes o intercambiar información.

Por su parte, las diferencias de capacidades institucionales entre estados se hicieron evidentes. La calidad, pertinencia y disponibilidad de información a la que hicimos referencia antes se ha visto condicionada por las capacidades administrativas, presupuestales, humanas y de desarrollo que tienen los gobiernos en cada entidad. Por ejemplo, existen entidades como Ciudad de México, Nuevo León, Jalisco, Sonora, Yucatán, por mencionar algunas, en las que se observaron medidas innovadoras y ambiciosas. Pero, por otro lado, entidades pequeñas o con recursos limitados en las que su capacidad institucional se vio limitada, lo que se reflejaba en la simpleza de los instrumentos ofrecidos (kits de prevención, despensas), en el mero trámite de programas federales (como en Nayarit, Chiapas, Guerrero, Tabasco, Baja California Sur) o en la opacidad (Colima y Puebla no registran presupuesto para los programas recién creados).

 

El estudio de Federalismo en covid muestra, con evidencia empírica y datos actualizados, las respuestas diferenciadas de los gobiernos estatales frente a la pandemia. A su vez, reflejan las asimétricas capacidades financieras, institucionales y económicas de cada entidad.

Reflexionar sobre las oportunidades perdidas durante la gestión de la crisis en términos de recursos institucionales y de vidas humanas es imprescindible. Una cooperación poco eficiente y efectiva entre las entidades y la federación duplica funciones con dudosa funcionalidad, dispensa recursos y desaprovecha la información de las entidades y la federación. Tal descoordinación podría ahondar los efectos de la peor crisis de la historia reciente del país.

Aliviar la situación de emergencia que enfrenta la población mexicana ante la pandemia de covid-19 requiere de respuestas gubernamentales pertinentes y suficientes que garanticen la efectividad de sus instrumentos ante el problema que buscan resolver. La solución difícilmente se encontrará en un solo ámbito de gobierno. El tamaño del problema obliga a repensar seriamente el modelo de política social actual para orientarlo hacia uno que garantice la efectividad de las intervenciones, que alcance a la totalidad de las personas en situación de riesgo, pobreza y vulnerabilidad, y que articule esfuerzos, capacidades y sinergias entre niveles de gobierno.

 

David Gómez Álvarez
Director ejecutivo de Transversal y académico de la Universidad de Guadalajara.

Damián Lugo
Maestro en administración y políticas públicas por el CIDE.


1 Noah, Y., “In the battle against coronavirus, humanity lacks leadership”, Time, 15 de marzo de 2020.

2 Saurer, J., “Covid-19 and Cooperative administrative federalism in Germany”, The Regulatory View, 13 de mayo de 2020.

3 Baccini, L. y Brodeur, A., “Explaining Governors’ Response to the Covid-19 Pandemic in the United States”. IZA Discussion Paper No. 13137, 2020.

4 Federalismo en Covid es una plataforma interactiva que incluye una base de datos en formatos abiertos, fichas informativas, visualizaciones interactivas, así como un documento de análisis sobre la respuesta de los gobiernos estatales ante la pandemia. Es un ejercicio colaborativo del Laboratorio Nacional de Políticas Públicas del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), la Universidad de Guadalajara, Transversal y Apted. La plataforma está disponible en el micrositio: https://lnppmicrositio.shinyapps.io/FederalismoEnCovid/

5 Cejudo, G. M.; Gómez, D.; Michel, C.; Lugo, D.; Trujillo, H.; Pimienta, C.; Bravo, M.; Romo, P., y Campos, J., “Federalismo en covid: ¿Cómo responden los gobiernos estatales a la pandemia?”, versión 4, 31 de julio, Laboratorio Nacional de Políticas Públicas, México, 2020, p. 7.

6 Algunos de ellos son: Pensión para el Bienestar de los Adultos Mayores, Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad, Becas Benito Juárez, Sembrando Vida, Tandas para el Bienestar, Jóvenes Construyendo el Futuro, entre otros.

7 Olvera, J., “Difusión de políticas en tiempos de Covid-19”, Blog de federalismo en nexos, 14 de abril de 2020.

 

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