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Mucho se ha hablado en fechas recientes sobre el agotamiento del pacto fiscal y la necesidad impostergable de revisarlo y replantearlo. Principalmente, a raíz de decisiones que han generado tensiones entre la federación y los estados. La federación ha puesto en marcha reformas y programas que centralizan aspectos de los servicios públicos de educación, salud y seguridad pública; ha disminuido los recursos que transfiere a los gobiernos locales, e introducido nuevos actores —formales o informales—, como los “superdelegados” y “servidores de la nación”. Por su parte, las entidades federativas han realizado acciones discordantes con la federación para atender la pandemia de covid-19.

Además, un grupo de gobernadores autodenominado “Alianza Federalista” ha señalado que sus estados pierden con el arreglo hacendario vigente, dado que la recaudación generada en sus estados es muy importante y reciben a cambio participaciones que no son proporcionales. En este sentido, han decidido abandonar la Conferencia Nacional de Gobernadores y exigen un replanteamiento del pacto fiscal; algunos incluso han amagado con la posibilidad de salir del mismo. Al respecto, el presidente, algunos gobernadores y legisladores han señalado su disposición para hacer una reforma. No obstante, siguen enfrascados en una discusión limitada sobre sus alcances; incluso, algunos de ellos no tienen intención real de que se realice.

Las propuestas esbozadas tienen bajas posibilidades de lograr una reforma exitosa que fortalezca el federalismo mexicano: sólo se enfocan en buscar una reasignación de recursos. No consideran una solución con un enfoque integral que no sólo abarque las potestades tributarias, sino también las presupuestarias en los tres niveles de gobierno. Además, ninguna de ellas menciona la necesidad de tomar en cuenta el papel de los ciudadanos en el rediseño institucional del federalismo hacendario.

 

Como puede advertirse, hasta este momento, la discusión ha sido superficial y mediática. Si bien algunos actores políticos y especialistas han expuesto ideas sobre lo que debería ser un nuevo arreglo hacendario entre los diferentes órdenes de gobierno, la ciudadanía permanece ajena a la discusión.

Uno de los problemas centrales del federalismo hacendario en México, y del sistema federal en su conjunto, es la desvinculación entre las autoridades y sus ciudadanos en el ejercicio de gobierno. La falta de una verdadera cultura democrática provoca que el régimen de organización política y económica resulte ineficiente e ineficaz para atender y resolver las necesidades que enfrentamos. Particularmente, por la falta de involucramiento en la toma de las decisiones públicas y su vigilancia, más allá de las elecciones; sea como participantes directos de los procesos políticos y administrativos correspondientes, o como ciudadanos debidamente informados capaces de ejercer sus derechos ante las autoridades.

El federalismo en México se estableció desde el centro del poder nacional.1 Sin embargo, con frecuencia se toman decisiones para mantener o devolver el poder hacia el gobierno nacional sin tomar en cuenta a los ciudadanos. Por un lado, aun cuando el diseño federal adoptado en México pretendía originalmente reservar a los estados una buena parte de las facultades fiscales, éstas también fueron otorgadas a la federación a través de reformas constitucionales y resoluciones del Poder Judicial. Por otro lado, la ampliación en el número de atribuciones de la federación y la creación de “facultades concurrentes” han ocasionado que cada vez más decisiones sobre el gasto público correspondan a la federación.

Ilustración: Víctor Solís

La diferencia fundamental entre el federalismo de Estados Unidos y México es que aquél se construyó a partir de una larga tradición ciudadana que organizaba diversos aspectos de su vida social, económica y política a través de instituciones “federalistas”; en nuestro país, dichos aspectos se regían mediante estructuras de poder altamente concentradas. Uno de los aspectos particulares más importantes del diseño federal estadunidense es su arreglo hacendario; en él los derechos de sus ciudadanos son el punto de partida: en gran medida la revolución de Estados Unidos se inició por las medidas fiscales tomadas desde el centro del Imperio británico sin tomar en cuenta a los habitantes de las colonias, quienes proclamaron el desconocimiento de cualquier medida impositiva que no proviniera de una representación de los ciudadanos en los órganos decisorios del gobierno: No taxation without representation.

En otras federaciones exitosas, como la alemana o la suiza, los ciudadanos también son el pilar fundamental del sistema federal. Los länders y los cantones, respectivamente, son verdaderos contrapesos al poder central: son sus ciudadanos quienes, a través de esta organización política, defienden sus derechos de acuerdo a las características locales; al mismo tiempo, garantizan la unión de dichos países a través del reconocimiento de su diversidad y el acuerdo en los objetivos nacionales comunes.

En otros países el interés de los ciudadanos, particularmente en sus contribuciones para sufragar los gastos públicos, genera contrapesos verdaderos al poder público y lo obliga a rendir cuentas y autolimitarse en el ejercicio del poder, so pena de perderlo en las siguientes elecciones. Incluso algunos países tienen arreglos institucionales en los que la participación ciudadana trasciende el ámbito de competencia de los órdenes de gobierno en ciertas materias, con facultades de ingreso y gasto, como es el caso de los “distritos escolares” en Estados Unidos.

Es fundamental que en el rediseño del federalismo hacendario participe la ciudadanía, tanto en la discusión de sus alcances como en el rediseño mismo. Su exclusión inexorablemente llevará al mismo resultado observado durante más de dos siglos: el diseño fallido de un verdadero federalismo.

 

El pacto fiscal debe tener un enfoque integral; no debe centrarse únicamente en el diseño tributario y la repartición de los ingresos entre los órdenes de gobierno. También debe abarcar las potestades de gasto público, tanto a nivel federal como local.

Es indispensable delimitar los ámbitos de competencia de la federación y de las entidades federativas. Si bien tienen un objetivo positivo en tanto coordinan y homologan el actuar de las autoridades, las denominadas facultades concurrentes no dejan del todo claro quién es el responsable último de la provisión de los servicios y bienes públicos; dificultan el seguimiento del uso correcto de los recursos, la exigencia ciudadana y la rendición de cuentas.

En efecto, un contribuyente que desconoce qué orden de gobierno es el responsable de proveer sus diferentes servicios y bienes públicos —seguridad, educación, salud, desarrollo social, cultura, deportes, medioambiente, etc.— tiene dificultades para exigir la calidad y oportunidad de los mismos. Lo que, al mismo tiempo, diluye la responsabilidad de cada orden de gobierno.

Históricamente, una de las ventajas esgrimidas para justificar la existencia del federalismo es la conveniencia de que el orden de gobierno más próximo al ciudadano sea el encargado de proveer los bienes y servicios públicos, ajustándose a las características y preferencias locales. Se reserva al orden de gobierno nacional la provisión de los bienes y servicios públicos en los que la uniformidad es necesaria o en los que la eficiencia del centro es mayor.

Si el ciudadano, a su vez contribuyente, puede identificar el vínculo entre los recursos que aporta para sostener los bienes y servicios públicos con la autoridad responsable de proveerlos, tiene elementos objetivos para evaluar su desempeño. Lo anterior no sólo le servirá para decidir su voto en la próxima elección, sino también para exigir el cumplimiento del mandato otorgado en las urnas durante el periodo de gestión de la autoridad elegida. Para fortalecer el federalismo en México es indispensable crear ese vínculo directo entre el contribuyente y la autoridad. En suma: crear ciudadanía.

Las contribuciones de los ciudadanos para el funcionamiento de los tres órdenes de gobierno deben partir de un arreglo institucional legítimo ante ellos. Dicha legitimidad se traduce en que el esfuerzo realizado para aportar parte de su patrimonio al sostenimiento de los gastos públicos se compense con bienes y servicios públicos que atiendan sus necesidades, así como con el honesto, transparente y efectivo actuar de las autoridades. Lo anterior genera un círculo virtuoso. Pagar impuestos nunca será popular, pero los ciudadanos tendrán mayores incentivos para cumplir sus obligaciones fiscales al saber que sus impuestos serán utilizados correctamente y obtendrán beneficios tangibles a cambio.

 

No existe una receta única para el éxito; los diseños son diversos, de acuerdo a las circunstancias económicas y políticas en los diferentes sistemas federales. Los equilibrios entre el poder central y la periferia varían durante el tiempo y eso sin duda se refleja en el arreglo hacendario federal. Lo importante es que exista un equilibrio entre los beneficios que se otorgan y las responsabilidades que asume cada orden de gobierno con base en un diseño que legitime el pacto fiscal frente al ciudadano.

Pueden explorarse, por ejemplo, fórmulas en las que un porcentaje del impuesto predial se vincule directa y proporcionalmente al gasto público que los municipios realicen en las colonias para proveer los servicios de seguridad, alumbrado, agua y demás servicios públicos municipales, de acuerdo con las necesidades de la demarcación. Adicionalmente, para que los ciudadanos tengan voz y voto sobre el destino de una parte de esa recaudación, como sucede con el denominado presupuesto participativo en algunas entidades.

También puede explorarse la manera de fortalecer o restablecer el pago de la tenencia vehicular, una contribución con efectos progresivos y que constituye una importante fuente de ingresos para los gobiernos locales. Idealmente, que los ingresos provenientes del impuesto tengan como destino primordial mejorar las vialidades, el transporte público, el medioambiente y el equipamiento urbano, dando legitimidad ciudadana al impuesto.

Algunos estados han establecido, ante las restricciones presupuestarias actuales, nuevos impuestos, particularmente a la industria. Si bien algunos efectos extrafiscales son deseables, como en materia ambiental, debe cuidarse que las contribuciones guarden equilibrio y no inhiban el crecimiento económico. Asimismo, es deseable que la política fiscal no encarezca el trabajo formal.

En cuanto a la recaudación participable, es conveniente por razones de eficiencia que el cobro de IVA e ISR se realice a nivel central. Pero, además de incentivar la colaboración de los gobiernos locales en su cobro, puede impulsarse una tasa adicional respecto al consumo o, en su caso, que la recaudación sobre bienes que actualmente no están gravados se destine parcialmente a las entidades federativas y municipios.

Sin duda, las actuales reglas de distribución de participaciones pueden equilibrar de mejor manera los incentivos de las entidades que generan mayor crecimiento con aquéllas que requieren mayor apoyo para su desarrollo económico y social. En ese sentido, pueden retomarse experiencias internacionales exitosas: en el caso de China se repartió la recaudación, hasta cierto límite preestablecido, entre el gobierno nacional y las provincias. El excedente de esa recaudación corresponde en 100 % para las provincias, lo que propició el crecimiento exponencial de aquéllas que impulsaron la actividad económica; el gobierno nacional mantuvo los recursos necesarios para su operación y la transferencia de recursos a las provincias menos desarrolladas.

En cuanto al gasto público se debe incluir a los senadores en la aprobación del presupuesto federal, representando los intereses de las entidades federativas; eliminar la discrecionalidad para transferir recursos a éstas; fortalecer la planeación, limitando las adecuaciones al presupuesto durante el año, particularmente sujetando a aprobación legislativa adecuaciones entre ramos de gasto y otras sustantivas; profesionalizar las instituciones encargadas de la administración y fiscalización de los recursos, y promover la participación ciudadana como vigilante de todo el proceso presupuestario.

El nuevo diseño del federalismo hacendario debe ser el producto de una amplia discusión. Los foros que los actores políticos realicen, ya sea en un formato de Convención Nacional Hacendaria como se realizó en el pasado o directamente en el Congreso de la Unión, deben colocar a los ciudadanos en el centro del debate. Un nuevo pacto fiscal producto del acuerdo entre los diferentes órdenes de gobierno y legítimo ante los ciudadanos no sólo hará más eficiente y eficaz el funcionamiento del sistema federal, sino que puede ser el parteaguas para que en México se establezca y consolide un verdadero Estado democrático de derecho.

 

Guillermo Lecona Morales
Exfuncionario con dos décadas de experiencia en federalismo hacendario. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y asesor.


1 Con intentos para introducir sistemas unitarios durante el siglo XIX que resultaron desastrosos y desembocaron en conflictos armados.

 

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