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El arreglo federal es un instrumento para procesar la pluralidad. Un federalismo eficaz no anula la diversidad: le da cauce. Tres ámbitos de gobierno con legitimidad democrática y con autoridad sobre el mismo territorio, pero con responsabilidades diferenciadas, deberían gobernar con eficacia un país cultural, geográfica y socialmente heterogéneo y a una población con distintas ideologías, valores y preferencias políticas.

Pero el federalismo requiere más que tres autoridades legitimadas. Para que las responsabilidades sean inequívocas, las competencias deben ser distinguidas claramente en la Constitución y en las leyes. Para ejercer esas responsabilidades, los gobiernos deben contar con los recursos financieros y las capacidades administrativas necesarias. Se precisan, además, mecanismos democráticos de control —con contrapesos y rendición de cuentas en cada ámbito de gobierno.

Incluso cuando todos esos elementos están presentes, los federalismos están llenos de tensiones, latentes y explícitas: disputas por las competencias y por los recursos, problemas de coordinación intergubernamental y enfrentamientos entre los actores políticos, ya sea por diferencias sustantivas o por estrategias políticas. Su existencia es reflejo de un federalismo que procesa la pluralidad; pero que esas tensiones dificulten la atención y solución a los problemas públicos es un síntoma innegable de un federalismo disfuncional.

Las tensiones del federalismo mexicano han sido evidentes desde hace años: los llamados a revisar el pacto fiscal vienen desde los noventa, y han sido reiterados desde la primera alternancia presidencial. Al menos desde 2009, las insuficientes capacidades subnacionales han sido utilizadas como justificación para centralizar instituciones, recursos y atribuciones; las políticas intergubernamentales —desde la seguridad pública hasta la promoción turística— han topado con un arreglo federal que no propicia la coordinación y que facilita eludir las responsabilidades.

En los últimos dos años, primero por la realineación política producida por la elección de 2018 y luego por las crisis sanitaria y económica derivadas de la pandemia de covid-19, estas tensiones han hecho crujir al federalismo: tanto porque atributos del federalismo que parecían atrofiados empiezan a moverse, como por las fricciones generadas por la tarda capacidad de adaptación del arreglo federal a las nuevas condiciones.

 

Poco antes de la elección de julio de 2018, el CIDE organizó un foro sobre federalismo (Federalismo mexicano: el problema no resuelto) para llamar la atención de la opinión pública y de los actores políticos sobre los desafíos de nuestro régimen federal y sobre la poca presencia del tema en el debate público; pese a estar siempre presente en los diagnósticos como parte del problema, los partidos y sus candidatos ofrecían pocas ideas sobre cómo mejorarlo. México parecía vivir las desventajas de los regímenes federales (descoordinación entre ámbitos de gobiernos, desarticulación de las políticas intergubernamentales, déficit de rendición de cuentas) y pocas de sus ventajas.

En la nota conceptual para dicho seminario, afirmábamos: “Hasta ahora no hemos conseguido construir un proyecto común, y no se ha deliberado franca y explícitamente sobre el tipo de federalismo que los distintos actores políticos estarían dispuestos a compartir. Tenemos dificultades para definir ámbitos precisos de responsabilidad, decisión y actuación, para incrementar la capacidad de gestión efectiva de todos los gobiernos, y para generar espacios de cooperación eficaz entre ellos. La redefinición del federalismo supone una deliberación y un acuerdo político de gran calado que permita responder a algunas preguntas básicas: (i) ¿qué queremos que haga cada ámbito de gobierno?; (ii) ¿cómo queremos que se distribuyan entre los distintos órdenes de gobierno las funciones y responsabilidades encomendadas al Estado?, y (iii) ¿con qué instrumentos de ingreso se va a dotar a cada orden de gobierno para cumplir con sus responsabilidades?”.1

Ilustración: Víctor Solís

Esas preguntas quedaron sin respuesta durante las campañas electorales, en los debates del Congreso y en el plan nacional de desarrollo de este gobierno. En efecto, el triunfo electoral de Morena modificó las coordenadas de la discusión pública sobre el federalismo. El problema —reconocido por todos— sería atendido con más centralización y controles. Los gobernadores, poderosos e intocables en las dos décadas anteriores, no sólo enfrentaban el desprestigio (ganado a pulso en muchos casos) por incompetencia y corrupción, sino la creación de superdelegados: figuras políticas nombradas por el presidente de la República para “poner orden” en los estados. Varias decisiones —la Guardia Nacional, las reformas en salud y en educación— reforzaron la tendencia centralizadora de legislaturas previas y la Secretaría de Hacienda disminuyó el flujo de recursos a los estados. Para finales de 2019, por razones políticas, legales y administrativas, era claro que el arreglo federal se movía hacia un modelo más centralizado. Pese a algunas resistencias —gobernadores que protestaron por la reducción discrecional de recursos, por la injerencia en la política local de seguridad pública o por la desaparición del Seguro Popular— la trayectoria centralista parecía imparable.

 

El disfuncional arreglo federal comenzó a crujir en marzo de 2020 cuando la magnitud de la pandemia de covid-19 empezaba a vislumbrarse. Pronto fue evidente que nuestro federalismo estaba —y continúa— poco equipado para enfrentar la emergencia sanitaria y sus consecuencias económicas y sociales.

Desde entonces, el federalismo cruje: las responsabilidades de cada ámbito de gobierno en materia sanitaria, y en muchas más, no están claramente definidas, dificultando la coordinación. Ni bien inició el aumento del número de casos positivos de covid-19 en el país, la descoordinación en las respuestas gubernamentales a la pandemia fue notoria: decisiones contradictorias y señales encontradas hacia la población.2 Con todo, los gobiernos estatales anunciaron medidas de política económica y social para tratar de contener los efectos de la pandemia en los ingresos de los hogares y las empresas. Aunque muchas de esas medidas (más de 600)3 replican los añejos problemas de discrecionalidad y opacidad, es notable que los estados innovaron, reaccionaron pronto a la emergencia y construyeron soluciones específicas para los problemas locales.

El federalismo también cruje porque la pandemia ha presionado las finanzas del Estado mexicano: hay gastos inesperados en salud y menos recaudación por la reducción de la actividad económica. Han disminuido las transferencias del gobierno federal para los estados y municipios, y algunos ingresos propios, como los impuestos al hospedaje, han sido afectados. Un grupo de gobernadores ha propuesto una revisión del pacto fiscal para enfrentar la crisis inmediata y para aprovechar las ventajas del acuerdo comercial con Estados Unidos y Canadá. Los partidos de oposición se han sumado al llamado y el presidente se dijo dispuesto a analizarlo.

Las previsiones sobre los efectos en la economía, la pérdida de empleos, las personas que caerán en pobreza extrema y la disminución de inversión hacen pensar que este replanteamiento es urgente, pero poco viable si se mantiene sólo como una petición de más recursos federales. Si el juego es de suma cero (lo que ganan los estados lo pierde la federación, o lo que ganan unos estados lo pierden otros), hay pocas posibilidades de replantear el pacto fiscal.

Finalmente, el federalismo cruje porque se ha hecho evidente su dimensión política: los gobernadores (en lo individual, como grupo partidista —sobre todo los del PAN—; en alianzas entre varios estados, como la llamada Alianza Federalista) han recuperado un papel protagónico. En septiembre de 2020, diez gobernadores de esta Alianza anunciaron su salida de la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), por considerar que ha dejado de funcionar como espacio de diálogo, y se han anunciado como contrapeso al poder federal.

Los gobiernos estatales han pedido medidas económicas adicionales o más ambiciosas para contrarrestar las pérdidas de empresas y empleos. Varios gobernadores de oposición han iniciado litigios contra decisiones del gobierno federal —por ejemplo, en materia de energías limpias. Los gobernadores han presionado y exigido abiertamente a las autoridades sanitarias decisiones más claras; incluso les han disputado el semáforo covid que pretende guiar la salida del confinamiento sanitario.4 Dieron la batalla para ser ellos, y no la federación, quienes decidieran sobre el regreso a clases y la reanudación de actividades no esenciales. Y algunos gobiernos ya han puesto sobre la mesa propuestas para responder a los desafíos en industrias específicas (la automotriz o la turística, por ejemplo).

La pluralidad de voces, la construcción de políticas alternativas y la competencia por ofrecer mejores soluciones a los problemas son una virtud de cualquier régimen federal, pero inevitablemente ponen a los gobernadores en ruta de potencial conflicto con el gobierno federal, particularmente hacia las elecciones de 2021.

 

El régimen federal está mostrando su capacidad, pero también sus límites en el modelo actual. La salida de la pandemia, la recuperación económica y la atención a las consecuencias sociales requerirán un funcionamiento más eficaz de nuestro federalismo. Si algo ha dejado claro esta pandemia es que por sí solo ningún gobierno puede responder al desafío formidable que vive desde marzo el país. Esto no ha ocurrido únicamente en México: los gobernadores demócratas en Estados Unidos han enfrentado al presidente Donald Trump por posiciones encontradas respecto a la velocidad de la reapertura de las actividades económicas o educativas; en Brasil los gobernadores han tomado un papel más proactivo, basado en la ciencia, para reducir los contagios. Incluso en Canadá la definición de una política nacional que oriente las decisiones de los otros ámbitos de gobierno ha sido un proceso complejo.5

Sin una respuesta articulada y coherente por parte de los tres ámbitos de gobierno, es probable que las personas, las empresas, las escuelas, los hoteles, los restaurantes y los hospitales tengan un retorno a la normalidad más lento, complejo y costoso. Será más difícil responder a las graves consecuencias económicas y laborales del confinamiento. Lo mismo ocurrirá con las consecuencias de mediano plazo: el inevitable rezago educativo generado por las escuelas cerradas, el incremento en la violencia doméstica, las condiciones de pobreza en que se encontrarán millones de hogares, los problemas laborales y mercantiles por contratos no cumplidos, rentas no pagadas y deudas no saldadas. Ninguno de los nuevos problemas públicos podrá ser efectivamente enfrentado sin recursos fiscales suficientes y capacidad administrativa en los tres ámbitos de gobierno.

En el largo plazo, el federalismo tendría que ser la vía de construcción de un mejor país tras la pandemia, no un obstáculo para ello. La perspectiva de coordinación entre ámbitos de gobierno y de construcción de una agenda común para enfrentar la triple crisis —sanitaria, económica y de pobreza— no sólo debe ser la de resolver los problemas inmediatos, sino de empezar a atender, de una vez por todas, los desafíos estructurales del país.

No se trata sólo de hacer un par de leyes generales para centralizar poderes ni de introducir una disposición en la ley de ingresos o en el presupuesto de egresos para resolver las urgencias fiscales del momento. La solución a los problemas del arreglo federal debe pasar por decisiones articuladas sobre las competencias, los recursos y las capacidades. En materia de finanzas públicas la tarea vas más allá de negociar recursos para cerrar las cuentas y pagar los aguinaldos a finales de año; se trata de hacer un arreglo fiscal más justo y equilibrado, en el que los municipios y los estados recauden más y mejor, haya más certeza sobre las transferencias federales y más transparencia en su asignación y ejercicio y en el que, en general, los gobiernos cuenten con recursos para proveer bienes y servicios públicos de calidad.

En el mismo sentido, la respuesta económica debe atender los problemas inmediatos —el cierre de empresas, la pérdida de empleos y la reducción en la inversión pública— pero también fijar una ruta para la reactivación económica que aproveche las oportunidades del T-MEC, que genere mejores condiciones labores, que sea sustentable en lo ecológico y que, en general, siente las bases para el desarrollo del país. Atender los problemas sociales no sólo requiere de repartir despensas, créditos y pensiones para evitar que las personas caigan en pobreza. Es necesario también comenzar a construir, como una responsabilidad de los tres ámbitos de gobierno, un Estado de bienestar, donde las personas sepan que los gobiernos garantizan sus derechos, les protegen frente a riesgos y catástrofes y son el vehículo para que, entre todos, cuidemos unos de otros.

 

En 2021 habrá elecciones federales y locales. Se renovarán legislaturas locales y gubernaturas, diputaciones federales y ayuntamientos. La presión electoral y la urgencia por obtener recursos puede llevar, como ha ocurrido ya, a soluciones parciales de problemas complejos. El cálculo político puede impedir que el tema se aborde de frente: siempre habrá un escándalo de corrupción que explotar, una obra que inaugurar, un proyecto político a impulsar (o detener), o una alianza de corto plazo a formar. Ese cálculo puede ser rentable para el político o el partido en el momento, pero se necesita más visión para construir respuestas de Estado a los problemas del federalismo.

Pero el federalismo cruje. Ojalá no haya oídos sordos frente a las señales de que se requiere componer nuestra maquinaria federal, y que eso significa mucho más que acomodos parciales para salir del paso. Necesitamos responder directamente las preguntas sobre el federalismo que queremos, el papel de cada gobierno en ese arreglo y las fuentes de recursos para financiarlo. Construir un proyecto común para México —sea para enfrentar las crisis, para reducir la pobreza o para detonar el desarrollo— requiere de un sistema federal funcional.

 

Guillermo M. Cejudo
Profesor investigador de la División de Administración Pública del CIDE


1 López Ayllón, Sergio, y Cejudo, Guillermo M., Federalismo: el problema no resuelto, CIDE, México, 2018.

2 Trujillo, Humberto; Bravo, María, y Romo, Paola, “(Des) coordinación en tiempos de pandemia”, Pacto Federal, blog de federalismo en nexos, 2020.

3 Cejudo, Guillermo M.; Gómez-Álvarez, David; Michel, Cynthia; Lugo, Damián; Trujillo, Humberto; Pimienta, Calep, y Campos, Juvenal, “Federalismo en Covid: ¿Cómo responden los gobiernos estatales a la pandemia?”, versión 4, Laboratorio Nacional de Políticas Públicas, México, 2020.

4 En este tema, incluso los gobernadores de Morena han expresado sus desacuerdos abiertamente, como en Baja California, o han mostrado su distancia con políticas y semáforos distintos de los definidos por la autoridad federal, como en Ciudad de México.

5 Capano, Giliberto, et al., “Mobilizing policy (in)capacity to fight COVID-19: Understanding variations in state responses”, Policy and Society 29(3), 2020.

 

Un comentario en “El federalismo cruje

  1. Mas que problemas de federalismo, lo que existe es un oportunismo político con miras a las elecciones del 2021, a los inconformes claramente identificados con los perdedores de las pasadas elecciones del 2018, quieren recurrir a una idea de federalismo que balcanice al país , no les importa el país, no les importa reducir la pobreza de la población, no les importa la salud de sus gobernados, solo el poder por el poder mismo, se comportaron con mucha conformidad mientras los fraudes electorales imponian gobernantes y la corrupción imperaba en todos los ámbitos de las instituciones de gobierno, ahora surge la gran “inconfomidad federalista”, porque así conviene a su interé faccioso o de partido, con argumentos basados en el engaño, medias verdades y la manipulación. Saludos.

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