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Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos
Objetivo: Aumentar el ingreso de pequeños y medianos productores agropecuarios de maíz, frijol, trigo, arroz y leche, mediante el establecimiento de precios de garantía. Además busca mejorar la calidad de vida de los pequeños productores, aumentar la producción nacional de granos básicos y alentar la soberanía alimentaria
Población atendida en 2019: 61170 productores de granos básicos y 6.5 millones de consumidores de leche a través de Liconsa (fuente: Transparencia Presupuestaria)
Presupuesto aprobado para 2020: 10000 millones de pesos (fuente: PEF 2020)


Agromercados Sociales y Sustentables
Objetivo: Apoyar a pequeños y medianos productores de diversos productos agropecuarios a superar problemas de comercialización en los circuitos industriales nacionales e internacionales. Operaba de manera emergente, conforme los productores requerían el apoyo
Población atendida en 2019: 330000 productores, entre las más de 2.2 millones de unidades económicas agrícolas del país (fuente: Coneval)
Presupuesto aprobado para 2020: El programa desapareció del presupuesto de la Sader

 

El campo mexicano enfrenta rezagos históricos. En la historia reciente, el Tratado de Libre Comercio de 1994 intensificó el deterioro del sector agrícola tradicional, sometiéndolo a una competencia desventajosa, tanto por la presión externa como por la falta de apoyo nacional. Los productores peor posicionados enfrentan dificultades económicas y tecnológicas que les impiden producir, almacenar, transportar, comercializar y obtener ganancias por su trabajo. Esta situación también deteriora las condiciones de acceso a alimentos básicos entre la población que tiene severamente comprometidas su salud y seguridad alimentaria.

Así es el contexto en el que surge el Programa de Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos (PPG), que tiene dos componentes: 1) acopio y pago de precios de garantía a pequeños y medianos productores de maíz, frijol y leche que venden sus productos a Seguridad Alimentaria Mexicana (Segalmex) y 2) pago de la diferencia entre el precio de mercado y el precio de garantía a productores de trigo panificable y arroz que venden sus productos comercialmente. Los precios garantizados van desde poco más de 5000 pesos por tonelada de maíz hasta 14 500 pesos por tonelada de frijol. El precio garantizado de la leche es de 8.20 pesos por litro.1

El programa es operado por Segalmex, órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (Sader), también a cargo de la distribución de alimentos básicos a través de las tiendas Diconsa y las lecherías Liconsa. El PPG está dirigido a pequeños y medianos productores identificados a partir de la superficie disponible de cultivo o la acumulación de ganado para el caso de los productores de maíz, frijol o leche, y de volumen de producción para quienes venden trigo y arroz. De acuerdo con sus lineamientos, todos los productores que cumplan con los criterios de elegibilidad deberán ser atendidos por el programa.2

Entre 2019 y 2020 el presupuesto del PPG pasó de 6000 a 10 000 millones de pesos. De acuerdo con declaraciones de su titular, la agencia cuenta con un padrón de más de 65 000 productores, lo que implica una derrama de cerca de 5000 millones de pesos en lo que va de 2020.3

Ilustración: Víctor Solís

Como el resto de la oferta programática de esta administración, el PPG ha avanzado a marchas aceleradas y, por momentos, forzadas. El programa comenzó operaciones prácticamente al mismo tiempo que Segalmex se conformaba como institución, lo que añadió complicaciones administrativas; no resueltas por el mandato de austeridad. A esto se suma la pandemia, que no sólo ha acelerado la dispersión de apoyos, sino que también ha limitado la movilidad y el despliegue de los recursos en un medio poco tecnologizado como el sector agrícola más empobrecido.

El arranque del programa evidenció la necesidad de replantear algunos elementos de su diseño. Entre ellos, actualizar su diagnóstico, definir y caracterizar la población objetivo, fundamentar teórica y empíricamente la intervención, y crear mecanismos de supervisión y seguimiento que verifiquen los apoyos.4 Asimismo, la evaluación destaca tres elementos generales que podrían contravenir la racionalidad del programa y la consecución de sus metas.

En primer lugar, el objetivo global del programa es mejorar la calidad de vida de los productores rezagados; aumentar la producción y alentar la autosuficiencia alimentaria mediante la reducción de exportaciones. Cabe preguntarse —como lo hace la evaluación— si el pago de precios de garantía basta para resolver problemas tan complejos. Aunque existan precios justos y estables para los productores, la producción puede verse afectada por otros factores de mercado, climatológicos, políticos, de seguridad y hasta epidemiológicos.

En segundo lugar, alentar activamente la soberanía alimentaria en un sexenio implicaría trabajar con productores de mayor tamaño y capacidad económica, lo que podría contravenir la intención progresiva del programa. Es decir, quizás el programa logre mejorar las condiciones de vida de los pequeños productores, pero no cerraría la brecha respecto a los de mayor tamaño. Los efectos indirectos de una intervención no deben ser adoptados como objetivos, así sean positivos. Hacerlo complica su operación y limita sus resultados. Lo conveniente sería acotar los objetivos e inscribirlos a las relaciones de causalidad que sea posible controlar de manera directa.

En tercer lugar, los precios de garantía proveen ingresos estables a los productores, pero el propósito de aumentar la producción requiere más apoyos que el programa no incluye, como semillas, fertilizantes, mano de obra, maquinaria, por mencionar algunos. Sader tiene programas específicos para ello: el programa de Producción para el Bienestar, la entrega de fertilizantes y los créditos ganaderos, entre otras acciones también evaluadas por el Coneval.

Sin embargo, los puntos no están conectados; no existe coordinación entre ellos a pesar de compartir objetivos generales y procesos que pueden ser homologados o sistematizados para favorecer el intercambio de información y el monitoreo. Operar de manera independiente eleva el riesgo de duplicar acciones y recursos, y reduce la transparencia.

Fue el caso del programa Agromercados Sociales y Sustentables (AMSYS), también coordinado por Sader. Buscó reducir los problemas de comercialización que pequeños y medianos productores de granos básicos podrían enfrentar por las variaciones en los precios de los mercados internacionales. Para lograrlo, AMSYS diseñó tres tipos de intervenciones: 1) promover la agricultura por contrato y el pago de ingreso objetivo (semejante a los precios de garantía; en este caso, puede extenderse a otros productos); 2) fomentar la compra de coberturas para productos agrícolas (una suerte de seguro financiero), y 3) acopiar y vender excedentes.

Esta intervención puede considerarse coyuntural, pues fue diseñada para activarse sólo cuando hay problemas de comercialización en algunas de las 2.2 millones de unidades económicas agrícolas del país. En 2019 se estimó que más de 330 000 enfrentaron algún tipo de dificultad. A pesar de su relevancia ante la actualización del tratado comercial, el programa fue desmantelado y no se le asignó presupuesto para 2020. Algunas de sus funciones han sido retomadas por otras unidades administrativas de Sader y sus recursos se dispersan a través de un fideicomiso y una financiera.5 Se diluyeron la capacitación, la certificación de calidad, la asistencia técnica y la sistematización de información relevante para los mercados agrícolas, sin que haya claridad sobre su reubicación.

En el marco de la reorganización de la política agraria, el diseño de las intervenciones evaluadas parece bien intencionado al apoyar a los productores peor posicionados. Este proceso de reestructuración debe concretarse lo antes posible para estabilizar las instituciones y unidades administrativas que operan los programas y recibirán las funciones de las intervenciones desaparecidas. Las evaluaciones del Coneval sugieren supervisar los programas para verificar la eficiencia de sus procesos y la vigencia de sus supuestos. Es normal que los programas sean modificados después de ponerlos en marcha; sin embargo, es importante terminar de definirlos. Acotar sus objetivos a los efectos directos esperados —más allá de cambios profundos a fenómenos estructurales— es una estrategia útil y prudente.

 

Paloma Villagómez Ornelas
Socióloga y poblacionista.


1 Diario Oficial de la Federación, “Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación del Programa de Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos”, 2020. Recuperado de: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5587270&fecha=24/02/2020

2 Una de las observaciones de la evaluación coordinada por el Coneval es que el programa no distingue entre población potencial —toda la población que presente el problema a resolver—, la población objetivo —la población afectada que cumple los criterios de elegibilidad— y la población atendida —el segmento de la población objetivo que es posible atender a partir de los recursos dispuestos para y por el programa, los cuales suelen ser insuficientes casi por definición. No identificar el volumen y la distribución de la población potencial dificulta dimensionar y ubicar a la población objetivo y establecer metas de atención que puedan ser monitoreadas cuantitativamente en el tiempo. Es decir, sugerir que se atiende a toda la población que se considera importante atender no significa apoyar a toda la población que lo necesita, una ambigüedad que dificulta la transparencia y la rendición de cuentas.

3 Cifras presentadas en la conferencia vespertina sobre programas sociales del 7 de julio de 2020. Recuperada de: https://www.gob.mx/segalmex.

4 De acuerdo con el posicionamiento institucional incluido en la evaluación, Segalmex ya trabaja en estos aspectos.

5 El Fideicomiso de Riesgo Compartido (Firco) y la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (FND)

 

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