El sector agropecuario y rural ha tenido un decepcionante desempeño desde los años 1970, no obstante que las políticas correspondientes se transformaron: del intervencionismo estatal a la recurrencia a los mercados nacional e internacional, destacando el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Este desempeño significa que ni el intervencionismo ni la liberalización cumplieron con el propósito compartido de lograr que el sector agropecuario creciera sostenidamente y se tradujera en mayor bienestar de los habitantes del campo, al reducirse la pobreza y las desigualdades. Además, no se cumplieron los preceptos de que las privatizaciones reducirían la corrupción.1

Desde los años setenta y hasta la crisis económica de 1982, los gobiernos federales ampliaron su participación en la cadena alimentaria mediante la compra de cultivos básicos a precios de garantía, las restricciones a su importación y el almacenamiento, distribución o procesamiento de estos y de otros alimentos. Todo lo anterior fue liderado por las actividades de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo).

Ilustración: Patricio Betteo

El proceso de liberalización de la agricultura se inició con el desmantelamiento o venta de la infraestructura de la Conasupo y la abolición de los precios de garantía, y con la adhesión de México a la ahora Organización Mundial de Comercio en 1986. El proceso fue profundizado en la década de los noventa con la reforma ejidal de 1991, el cierre de la Conasupo y la conclusión del otorgamiento de precios de garantía y de subsidios al consumo de tortillas.

La liberalización comercial agropecuaria en Norteamérica inició en 1994 y tuvo un periodo de transición hasta llegar al “libre” comercio en enero de 2008. En paralelo al comienzo del TLCAN, el Estado mexicano otorgó subsidios a la agricultura, entre los que destacan Procampo y los apoyos a la comercialización de ASERCA. Cuando fueron creadas, el gobierno argumentó que tales medidas serían temporales para apoyar el ingreso de los agricultores mientras se adaptaban a la nueva situación que representaba el TLCAN. Ello no sucedió: Procampo permaneció, así como los inequitativos subsidios a la comercialización de los grandes agricultores.

En 1991 se creó la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) encargada de aplicar programas de combate a la pobreza: Solidaridad, Prospera, Oportunidades y Progresa. De hecho, con las nuevas políticas se separaron los apoyos productivos de los sociales, situación que permaneció hasta la fracasada Cruzada Nacional contra el Hambre de 2012.

Las políticas para el desarrollo agropecuario y rural se mantuvieron sin modificaciones de fondo hasta el año pasado. Se siguieron aplicando las medidas diseñadas para adecuar al sector agropecuario a la liberalización comercial, no obstante que el periodo de transición hacia el “libre” comercio con el TLCAN concluyó hace más de diez años. Asimismo, no se hicieron los cambios sustanciales en materia de cobertura, coordinación y coherencia de las políticas al campo emanadas de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) de 2001. Estas inercias se explican, en parte, porque la transformación de las políticas afectaría a grupos económico-políticos beneficiados por el gasto público durante la etapa liberalizadora de la economía mexicana.

Las cifras oficiales indican que el decepcionante desempeño de la agricultura mexicana durante la primera década del TLCAN pudo haber culminado en lo que va del siglo XXI. De 2008 a 2017 la producción agrícola y pecuaria creció más que en las dos décadas previas y desde 2015 el sector tiene un saldo comercial positivo. Los fenómenos que explican tal recuperación están por estudiarse con rigor. Empero, hay evidencia de que el aumento en la producción agropecuaria no se debe a las políticas al campo ni a una mayor eficacia o eficiencia en su aplicación. Más bien el crecimiento puede explicarse por el auge en la producción y exportación de frutas. Sobresalen el aguacate, los cítricos y los llamados frutos del bosque o moras, en cuya producción participan jornaleros que han migrado del sur y sureste del país a las zonas productoras, así como la de empresas estadunidenses en la exportación e indirectamente en la producción nacional. Además, el auge coincide con la liberalización “completa” del comercio agropecuario en América del Norte, iniciada en 2008.

La expansión de la producción agropecuaria y la reducción de su déficit comercial han dado cabida a dos apreciaciones extremas. La de aquellos que aseguran que dichas tendencias son resultado de políticas adecuadas.2 En el otro extremo están los que de plano desestiman o hasta ignoran la tendencia.

El diseño de políticas transformadoras al campo requiere estudiar al detalle las razones y efectos no sólo directos del crecimiento agropecuario reciente. Por ejemplo, en cuanto al auge exportador de frutas es necesario conocer las repercusiones indirectas de tal proceso, ya que puede estar causando sobreexplotación de los recursos naturales y, al mismo tiempo, beneficiando no sólo a los que las cultivan y comercializan para su exportación, sino también al ingreso de los jornaleros que trabajan en su producción y empaque. Lo último, además, puede ser parte de las razones detrás de la reducción de incentivos a migrar del medio rural mexicano a Estados Unidos.

No obstante el aumento en el crecimiento agropecuario de los últimos años y la aplicación de políticas sociales durante treinta años, subsisten los problemas estructurales del campo mexicano: pobreza, desigualdad, sobreexplotación de los recursos naturales y sustancial dependencia agroalimentaria respecto a Estados Unidos. Con la importante excepción del propósito por lograr la autosuficiencia alimentaria de México con un enfoque social, el nuevo gobierno federal —como sus predecesores— se propone combatir estos males, aunque con políticas para el desarrollo rural diferentes. La de autosuficiencia se basará en otorgar subsidios focalizados en los medianos y pequeños productores de alimentos, en las regiones marginadas y en la población indígena. También se ha propuesto combatir la corrupción con la que agentes públicos y privados se apropian de los recursos públicos que debieron destinarse al campo. Esto, entre otros, a partir de la eliminación de los intermediarios y de recurrir a funcionarios públicos honestos.

Las políticas de desarrollo eficaces y eficientes requieren de un diseño preciso, para lo cual son necesarios diagnósticos rigurosos en términos sociales, culturales, micro y macroeconómicos que sólo pueden elaborarse con información y datos. Lo ideal es que dicho diseño esté acompañado de estudios sobre los posibles efectos directos e indirectos de las nuevas políticas para el desarrollo rural (puede suceder, por ejemplo, que apoyos eficaces a la producción agropecuaria en pequeña escala promuevan la tala de bosques).

La administración federal tiene en funciones menos de un año, situación que pudiera explicar por qué aún no cuenta con diagnósticos y diseños detallados de sus políticas para la trasformación del campo. El texto de la versión del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 (PND, en adelante), que aprobó el Congreso y se publicó en el Diario Oficial de la Federación el pasado 12 de julio, es discursivo3 y en materia agropecuaria la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (SADER) sólo ha publicado lineamientos de sus programas.4 Lo anterior, aunado a lo complejo y heterogéneo del campo mexicano, imposibilita evaluar al detalle la nueva política de desarrollo rural. Lo que presento a continuación son algunos comentarios e interrogantes que ilustran lo que he expuesto hasta aquí:

1. Están por precisarse los sujetos a los que se apoyará para promover la autosuficiencia alimentaria; en concreto, a la población objetivo y a la beneficiaria (la última, con base en consideraciones sobre el presupuesto federal); falta saber en dónde se localiza y si la cobertura geográfica tendrá un enfoque realmente territorial, es decir, si en la determinación de los espacios en donde se aplicará la política se incorporarán fenómenos económicos, sociales, culturales y medioambientales compartidos por las distintas regiones del país que van más allá del ámbito municipal. Lo anterior tiene que ver con una interrogante fundamental: ¿la nueva administración recurrirá a padrones de las antiguas secretarías de Agricultura y de Desarrollo Social o sólo a los resultados del Censo del Bienestar con el auxilio de la información georreferenciada existente?

2. Cumplir con el objetivo de lograr la autosuficiencia alimentaria en arroz, frijol, maíz, trigo harinero y leche será un gran reto; entre otros, por sus costos, efectos en el uso del suelo y porque puede hacer fricción con los acuerdos comerciales entre México y Estados Unidos en materia agroalimentaria. Me referiré exclusivamente al maíz, por su importancia en la oferta y en la dieta nacionales. Asimismo, por limitaciones de espacio y por su relevancia, me circunscribiré a dos de las políticas esbozadas por la nueva administración para promover su producción y, con ello, reducir la dependencia alimentaria y la incidencia de la pobreza rural; estas son el programa de Precios de Garantía y el programa Producción para el Bienestar (sólo sabemos que su población objetivo son los agricultores medianos y pequeños, con predios no mayores a las 20 hectáreas y con énfasis en la población indígena).

Precios de garantía. La administración federal comprará hasta 20 toneladas del maíz cosechado por estos productores a un precio superior al de mercado. Al respecto surgen, entre otras, las dudas siguientes:

a) ¿Habrá restricciones al tipo de maíz adquirido por el Estado?, es decir, ¿se comprará sólo maíz blanco y no amarillo o transgénico? (lo último porque el documento con los resultados de la renegociación del TLCAN abre la puerta a las importaciones de semillas genéticamente modificadas).5 Además, ¿promoverá el precio de garantía cambios en el uso del suelo (maíz vs. bosque, por ejemplo) y qué efectos tendrá en el mercado nacional del grano y la biodiversidad con la que lo cultiva la población en estado de pobreza o indígena?

b) ¿Qué riesgos en el comercio norteamericano podría tener el otorgamiento de precios de garantía? La pregunta es pertinente porque el nuevo gobierno espera que con el otorgamiento de un precio subsidiado aumentará la producción nacional de maíz y se reducirán sus importaciones, con lo que disminuirán las exportaciones estadunidenses del grano. Esta situación puede llevar a controversias comerciales con nuestro vecino del norte o afectar nuestras exportaciones de frutas y vegetales.

c) Como es de esperarse que el precio de garantía al maíz provoque aumento en su precio de venta, ¿planea el gobierno subsidiar su consumo? Y, de ser así, ¿sólo a los hogares en estado de pobreza, a todos los consumidores directos o también a los procesadores? O, ¿espera el gobierno que, con la eliminación del intermediario, el precio al consumidor será similar al de garantía?

d) ¿La eliminación de intermediarios acabará, por sí sola, con la corrupción? Por ejemplo, ¿cómo se evitará que agricultores no elegibles se “asocien” con la población beneficiaria que produzca menos de 20 toneladas del grano para recibir el precio de garantía?

e) ¿El precio de garantía —y el programa Producción para el Bienestar— serán suficientes para promover la producción comercial de maíz en muy pequeña escala de los hogares que lo cultivan para el consumo familiar? Asimismo, el cambio más la distribución de semillas mejoradas, ¿podría reducir la biodiversidad genética con la que lo cultivan?

Producción para el Bienestar. Su diferencia con las políticas de administraciones previas basadas en transferencias monetarias directas a productores de cultivos básicos (Procampo-Proagro) es que ahora el gobierno dará estos apoyos antes del periodo de siembra y sólo a agricultores cuyos predios no rebasen las 20 hectáreas. Además de la llegada a tiempo del apoyo, ¿qué otras razones tiene el nuevo gobierno para esperar que, ahora sí, dichas transferencias impulsen sustancialmente la producción de maíz? La pregunta es pertinente ya que la recepción del subsidio no está condicionada al uso productivo del dinero recibido o, de haber condiciones, ¿qué acciones tomará el gobierno para asegurarse de que los beneficiarios le den al subsidio tal uso?

3. Seguridad Alimentaria Mexicana (Segalmex) es un nuevo organismo que forma parte de la estrategia para la seguridad alimentaria.6 Este organismo tendrá algunas funciones similares a las de la desmantelada Conasupo: adquirir arroz, frijol, maíz, trigo harinero y leche; vender y distribuir fertilizantes y semillas mejoradas; promover la industrialización de estos bienes, así como su comercialización dentro y fuera del país; distribuir la canasta básica en zonas marginadas, etcétera. ¿Qué tiempo le tomará a la Segalmex contar con infraestructura física, administrativa y logística necesarias para que cumpla cabalmente sus funciones? Mientras tanto, ¿cómo operarán programas como el de precios de garantía? (Por ejemplo, ¿en dónde almacenará los cultivos adquiridos a precios de garantía?).

4. La estrategia para la autosuficiencia alimentaria tiene seis programas (además de los mencionados anteriormente y la creación del Segalmex, están los apoyos a cafetaleros, el crédito a la palabra a pequeños ganaderos y la distribución de fertilizantes). La población que se beneficiará con ellos está formada por agentes privados, lo cual es una orientación similar a la de las fracasadas políticas del pasado (la excepción será Segalmex, que podrá proveer bienes públicos a partir de su buen funcionamiento). Característica adicional de estos programas es que, hasta la fecha, la recepción de sus apoyos no está condicionada (aplica entonces lo arriba mencionado sobre Producción para el Bienestar). Si la nueva administración considera que esto no es necesario —y en consecuencia estaría de más el monitoreo—, puede concluirse que el gobierno confía plenamente en que los beneficiarios usarán estos subsidios de tal manera que el resultado sea la autosuficiencia alimentaria.

 

Es de vital importancia que la transformación de la política rural se haga pronto realidad, para lo cual y entre otros el gobierno puede recurrir a la experiencia, compromiso y honestidad de un nutrido grupo de conocedores del tema. Ellos podrían contribuir al diseño de medidas concretas y coherentes que hagan viable el esperado y complejo desarrollo agropecuario y rural de México.

 

Antonio Yúnez Naude
Economista y profesor investigador de El Colegio de México.


1 Ver: https://www.animalpolitico.com/blog-invitado/corrupcion
-en-la-secretaria-de-agricultura-una-fatalidad/

2 Consultar: https://cee.colmex.mx/images/DT/DTCEEIV2018.pdf, Dyer et al. presentan evidencia de que este no fue el caso.

3 Disponible en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?
codigo=5565599&fecha=12/07/2019

4 https://www.gob.mx/agricultura/
acciones-y-programas/programas-sader-2019-194732
consultado el 12 de agosto, 2019.

5 https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment
/file/394789/2-Agricultura.pdf

6 PND, pp. 16-17.

 

Un comentario en “¿Hacia dónde ir?

  1. Todo programa(tiene que basarse en la rentabilidad) para que no se despilfarren o desvíen los apoyos, tiene que haber buena administración

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