Estamos en cuenta regresiva: la última semana de octubre vence el plazo que la SCJN dio para terminar con la prohibición del cannabis. Eso implica que, para ese momento, no sólo ambas cámaras del Congreso de la Unión debieron haber aprobado dicha reforma, sino que el Ejecutivo debe publicar el nuevo marco legal en el Diario Oficial de la Federación.

Desafortunadamente, al Congreso le están ganando las prisas, el proceso legislativo sigue en el paso 1: el análisis en comisiones dictaminadoras. Apenas el jueves 10 de octubre las Comisiones Unidas de Justicia, Salud y Estudios Legislativos, Segunda se declararon en sesión permanente y acordaron dar a conocer el predictamen el 17 de octubre. De acuerdo con el proceso acordado en aquella sesión, son 10 las iniciativas que se encuentran bajo análisis para integrar el dictamen. La metodología para seleccionarlas se desconoce. Debemos recordar que tenemos una larga compilación de casi 70 iniciativas que han sido presentadas desde 2014, mismas que fueron elaboradas por prácticamente todos los partidos políticos. Aunado a lo anterior, en este dictamen aparecen algunas propuestas de legislaturas pasadas a la vez que fueron excluidos proyectos presentados en la legislatura actual, por lo tanto, no es posible entender la lógica detrás de la selección de las 10 iniciativas finalistas.

Desde hace nueve años, México Unido Contra la Delincuencia ha estudiado cómo regular el cannabis, por eso queremos que esta regulación sea integral y responsable para que pueda reducir el mercado negro y mejorar la salud y seguridad públicas. Partiendo de ello, estamos convencidos que la regulación mexicana deberá ser:

1. Completa. Será necesario establecer controles a toda la cadena productiva, considerando el cultivo, la cosecha, la producción, la transformación y finalmente, el acceso al público. De igual manera, deberá regular los distintos usos de la sustancia: personal, medicinal e industrial.

2. Balanceada. Para contar con esta característica será necesario encontrar el equilibrio entre el acceso al cannabis y la protección de la salud. Esto puede lograrse, por ejemplo, al permitir distintas vías de abastecimiento con la intención de reducir el mercado negro, mientras que, de manera paralela, se implementen medidas enfocadas en prevenir el consumo, como ha demostrado serlo la fragmentación del mercado.

3. Cuidadosa. Esta característica es básica para proteger tanto a personas consumidoras de cannabis como a no consumidoras. Consiste en imponer controles que delimiten las características de la producción,1 el producto,2 los expendedores,3 los puntos de venta,4 la mercadotecnia5 y el acceso a los productos.6

4. Incluyente. La justicia social es prioridad dentro de una buena regulación, y para lograr esto, debemos asegurar la participación de campesinos y pequeñas comunidades en el mercado legal.

5. Evaluable. Estamos en presencia de un nuevo mercado en nuestro país y las medidas implementadas deberán ser monitoreadas y ajustadas periódicamente. La forma más efectiva de lograr esto es a través de un órgano regulador cuyas decisiones consideren en todo momento cuidar la salud de las personas.

Partiendo de estos requisitos mínimos y con el afán de colaborar con el proceso legislativo, desde MUCD realizamos un análisis exhaustivo de los 12 proyectos de ley que están sobre la mesa. Presentamos aquí un extracto para alimentar la discusión.

Ilustración: Víctor Solís

1. Diputados Jesús Zambrano Grijalva y Guadalupe Hernández Alcalá (PRD), 26 abril 2016. (LXIII Legislatura)

Modificaciones a seis artículos de la Ley General de Salud.

Esta iniciativa es previa a la reforma de cannabis medicinal de 2017, y sólo se enfoca en el uso medicinal y científico del cannabis. Aunque contiene algunos puntos relevantes como exenciones fiscales para la importación de medicamentos y la investigación científica y el desarrollo de medicamentos huérfanos con base en cannabis, su incorporación no contribuiría a superar el vicio de inconstitucionalidad que señaló la SCJN. Posiblemente fue incorporada en el proceso porque su objetivo es “establecer incentivos para fomentar investigación y la producción de suplementos alimenticios hechos a base de cannabis”, punto sobre el que hay una industria pujante a la cual, incluso, la administración pasada de Cofepris dio autorizaciones que fueron ampliamente cuestionadas.

2. Senador Mario Delgado (PT), 6 de diciembre 2017 (LXIII Legislatura)

Expide la Ley General para el Control de la Cannabis y sus derivados, reforma el Código Penal y la LGS.

Propone la creación de un mercado regulado que incluye uso medicinal, científico, industrial y personal del cannabis. Crea la Comisión Nacional para el Control del Cannabis como el organismo encargado de organizar, controlar y administrar el sistema regulatorio y de fiscalización del cannabis, así como de hacer verificación sanitaria a través de pruebas de laboratorios. Establece la venta de cannabis, sus derivados y productos en farmacias con autorización. Prohíbe toda promoción y publicidad del cannabis, establece un empaquetado genérico y estandarizado y la imposición del impuesto especial sobre productos y servicios para el cannabis.

Es de las pocas iniciativas que contemplan la armonización de varias leyes, despenalizando las actividades necesarias para realizar su consumo. También deja en libertad a las personas condenadas o procesadas o en investigación por la comisión de delitos como la posesión simple de cannabis. Sin embargo, bajo el esquema que propone, es necesario obtener una autorización para la auto producción de cannabis para consumo personal.

3. Senador Marlon Berlanga Sánchez (PT), 13 marzo de 2018 (LXIII Legislatura)

Expide la Ley sobre la Cannabis y la Erradicación de la Violencia provocada por su Prohibición.

Pretende regular toda la cadena de actividades y crea un organismo público descentralizado Instituto Regulador para el Control de la Cannabis en México (IRCMM), encargado de expedir licencias (para cultivar, procesar, almacenar y vender cannabis) y aplicar sanciones administrativas (que incluye la posibilidad de hacer denuncias ciudadanas). El sistema de licencias es excluyente, es decir, no se puede tener licencias para dos actividades de manera simultánea. Permite la posesión de hasta 28 gramos por persona y también prevé la figura de asociaciones cannábicas Prohíbe explícitamente la discriminación.

Desafortunadamente, la iniciativa identifica a los usuarios de cannabis como enfermos, y somete a los consumidores problemáticos a terapia de rehabilitación o sanción administrativa. Además, no modifica los delitos relacionados, por lo cual el sistema que crea es incompatible. Otro punto en contra es que crea un registro pormenorizado de consumidores.

4. Senadora Angélica de la Peña (PRD), 15 agosto de 2018 (LXIII Legislatura).

Reforma la Ley General de Salud y el Código Penal Federal.

Enuncia derechos de las personas consumidoras de sustancias psicoactivas (salud, no discriminación, presunción de inocencia, dignidad humana, libre desarrollo de la personalidad y protección de identidad y datos personales). Agrega la definición de “reducción de daños” a la Ley General de Salud. Establece coordinación entre secretarías (Salud, Agricultura, Ganadería, Desarrollo rural, Pesca y Alimentación) para expedir licencias, designar zonas de cultivo y almacenamiento. Habilita el funcionamiento de clubes de consumo recreativo y establece 21 años como la edad mínima de consumo.

Aunque intenta ampliar las opciones de tratamiento voluntario para quienes tengan consumo problemático de cualquier sustancia psicoactiva, también incluye mecanismos como cortes de drogas. Además, las modificaciones propuestas a la tabla de orientación de cantidades máximas de posesión de la LGS son arbitrarias y desproporcionales (por ejemplo, cannabis: La que cabe en la cuenca de ambas manos del poseedor; cocaína: lo que contenga un sobre con los dobleces de un papel hasta la medida de una pulgada del falange con la uña del dedo pulgar). No modifica el sistema de sanciones penales.

5. Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano en el Senado, 6 de noviembre de 2018 (LXIV Legislatura)

Mediante modificaciones a la LGS, mandata a la Secretaría de Salud a diseñar y ejecutar políticas públicas que regulen el uso lúdico o recreativo del cannabis y sus derivados farmacológicos. Le da 180 días para armonizar reglamentos y normatividad en la materia. Establece que la adquisición, posesión, empleo, uso y consumo, con fines lúdicos o recreativos podrán realizarse sin autorización de la Secretaría de Salud. Los demás actos, como siembra, cultivo, cosecha, elaboración, preparación, acondicionamiento, comercio, transporte en cualquier forma –aún para uso personal, prescripción médica, suministro, sí requerirán autorización.

Exceptúa de sanciones penales establecidas en la LGS, los actos y conductas relacionados con fines médicos, científicos y lúdicos o recreativos de cannabis. Modifica el artículo 198 del Código Penal Federal para hacer no punible la siembra, cultivo o cosecha de plantas de marihuana para dichos fines. Da un plazo de un año para que las entidades federativas para homologar las leyes locales y reglamentos conforme al Decreto.

Lamentablemente, toda la reglamentación queda en manos de la Secretaría de Salud, quien nos ha demostrado que pueden pasar años sin que emita regulación alguna. De igual manera, la redacción de esta iniciativa crea muchas confusiones, por ejemplo, respecto a cuáles actividades requieren autorizaciones. Finalmente, parece confundir la materia penal y la regulación sanitaria, ya que propone una homologación por parte de las entidades federativas que sería innecesaria, toda vez que es competencia de la federación dictar regulación sobre narcóticos y estupefacientes.

6. Miguel Ángel Osorio Chong y Manuel Añorve (PRI), 8 de noviembre de 2018 (LXIII Legislatura)

Modifica la LGS, el CPF y la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada. Permite el uso lúdico o recreativo y de consumo personal del cannabis pero excluye los actos de comercio, suministro o cualquier otro que se refiera a la venta, enajenación, distribución y/o transferencia de la marihuana. Prohíbe el ejercicio de este derecho frente a menores de edad y en lugares públicos. Aumenta la cantidad de consumo personal e inmediato a 28 gramos. Sostiene que la posesión. siembra, cultivo o cosecha de plantas de marihuana no será punible cuando estas actividades se lleven a cabo con fines lúdicos, recreativos, de consumo personal, médicos o científicos.

Señala que los productos que contengan derivados del cannabis en concentraciones del 1% o menores de THC y que tengan amplios usos industriales, podrán comercializarse, exportarse e importarse cumpliendo los requisitos establecidos en la regulación sanitaria. Mandata a la Secretaría de Salud para que, en un plazo de 6 meses, realice las acciones necesarias para el diseño de una política de prevención e información sobre el riesgo en el consumo de drogas.

Impide que se configure el delito de delincuencia organizada por lo previsto en penúltimo y último párrafo del artículo 194 y 195 del Código Penal Federal (consumo y posesión personal de cannabis). Obliga a las autoridades de las entidades federativas para que, dentro de un año, homologuen su legislación local.

Podemos concluir que este proyecto de ley se encuentra limitado y es insuficiente. No regula las actividades relacionadas con el mercado de cannabis, pasa la estafeta al ejecutivo todo lo referente al uso medicinal y científico de cannabis, situación que podría convertirse en años de espera y no realiza pronunciamiento alguno sobre el uso industrial del cannabis.

7. Senadora Olga Sánchez Cordero (Morena), 8 de noviembre de 2018 (LXIV Legislatura)

Expide la Ley General para la Regulación y Control de Cannabis.

Contempla la siembra, cultivo, cosecha, producción, transformación, etiquetado, empaquetado, promoción, publicidad, patrocinio, transporte, distribución, venta y compra de cannabis tanto para usos personales como científicos y comerciales. Habilita distintos tipos de uso: paliativo y terapéutico, farmacéuticos (receta controlada), adulto (auto cultivo, cooperativas de producción y venta al menudeo) e industrial. Permite la posesión personal de hasta 30 gramos de cannabis para uso personal. Crea un órgano regulador específico (Instituto Mexicano de Regulación y Control del Cannabis) con facultades reglamentarias, de supervisión sanitaria y de fomento de información preventiva y de reducción del daño que contará con un consejo consultivo (integrado por SSA, SAGARPA, SEP, SEGOB, SHCP, SEMARNAT y SRE) y un consejo ciudadano.

Mantiene ciertas prohibiciones e impone sanciones administrativas y penales al incumplimiento de las mismas: sobre comestibles, suministro a menores y uso de menores en actividades relacionadas a la cadena productiva, manejar u operar maquinaria bajo el influjo y toda forma de publicidad, incluida para productos farmacéuticos y aquella pautada en medios de comunicación. Introduce acciones afirmativas al otorgamiento de licencias e incluye beneficio de excarcelación para otras conductas que la posesión simple (ya contemplada en la Ley de Ejecución Penal de 2016).

A pesar de ser uno de los proyectos de ley más completo, queda a deber reglas claras para una legislación secundaria, ya que los tipos de licencias, los criterios para su obtención, las características de los puntos de venta, así como la tipificación de las conductas delictivas y sanciones aplicables quedan sometidas a la arbitrariedad de quien elabore la legislación secundaria.

8. Senadora Cora Cecilia Pinedo (PT), 10 de julio de 2019 (LXIV Legislatura)

Expide la Ley General para la Regulación de la Cannabis con fines de Autoconsumo y para Uso Médico, Científico, Terapéutico y Cosmético, reforma la LGS y el CPF.

Deja la regulación en manos de distintas secretarias. Establece que la Secretaría de Educación Pública incorporará en los planes de estudios de educación básica, un programa de información y prevención de uso de las drogas. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes emitirá las disposiciones aplicables a quienes transporten productos de cannabis y/o cáñamo. La Secretaría de Salud otorgará las licencias para uso médico, científico, terapéutico, cosmético y personal de cannabis y determinará el contenido máximo de tetrahidrocannabinol (THC) que podrán contener las semillas y/o plantas utilizadas.

Permite poseer hasta seis plantas de cannabis y la recolección de la plantación hasta por un máximo de 480 gramos anuales a personas adultas Las licencias de cultivo doméstico tendrán vigencia por dos años y podrán ser renovadas. Un requisito indispensable para obtenerla es que las personas hayan cumplido con el curso de prevención de consumo de cannabis impartido por la Secretaría de Salud). Las plantas para cultivo doméstico para autoconsumo no podrán contener más de 15% de (THC) natural. La Secretaría de Salud actuará como intermediaria en la compra de plantas o semillas. El cultivo y la cosecha serán supervisados por la Secretaría, quien establecerá los precios de venta y actuará como intermediaria en la entrega a las compañías autorizadas para la elaboración de productos a base de cannabis con fines médicos, terapéuticos y cosméticos.

Se crea el Servicio Nacional de Inspección y Certificación de Semillas (SNICS); el Registro Nacional de Cultivadores para Autoconsumo; el Registro Nacional de Cultivadores de Cannabis para uso Médico, Científico, Terapéutico y Cosmético, el Registro Nacional de Cultivadores de Cáñamo Industrial (cuya inscripción será obligatoria) y el Registro Nacional de Adictos a el cannabis (sic).

Todos los productos con contenido de cannabis, independientemente de su giro comercial, requerirán para su venta de receta médica. Permite los comestibles de cannabis medicinal, comestibles y bebidas para uso recreativo. Establece regulación sobre empaquetado y etiquetado. Prohíbe consumir en espacios públicos o en espacios privado con acceso al público y toda forma de publicidad.

Impone restricciones a la industria, intentando evitar la integración vertical a través de un sistema de licencias mutuamente excluyentes. Impide tener más de un tipo de licencia, con excepción de las licencias para cultivo a pequeñas empresas artesanales de la industria terapéutica y cosmética.

A pesar de tener diversos puntos positivos y regular con mayor detalle el mercado del cannabis, contiene errores alarmantes, por ejemplo, la prohibición de la importación de cualquier producto con derivados de cannabis, a menos que sea una emergencia de salud pública o en casos especiales a través de un dictamen emitido por la Secretaría de Salud. Si a esta situación le sumamos la presencia de una serie de registros, como lo es el “Registro Nacional de Adictos a el cannabis” (sic), nos encontramos en presencia de un proyecto que refuerza estereotipos estigmatizantes y genera violaciones a derechos humanos.

9. Senador Raúl Paz Alonso (PAN), 25 de abril de 2019 (LXIV Legislatura)

Reforma a la LGS para la comercialización, importación y exportación del cáñamo y del CBD. Establece que se tendrá que cumplir con “los requisitos establecidos en la regulación sanitaria, mismos que deberán ser diferentes a los requisitos solicitados para los productos que producen efectos psicotrópicos” pero no dice cuáles son.

Propone que el artículo 245, que clasifica las sustancias psicotrópicas contenga un sexto grupo: “aquellas sustancias que provengan de un estupefaciente pero que no sean psicotrópicas y que tengan amplios usos industriales, entre los que se encuentra el cáñamo, semillas, derivados y productos que lo contengan; y, el Cannabidiol (CBD), derivados y productos que lo contengan”. Por lo tanto, al limitarse a modificar un artículo sin desarrollar regulación para el uso personal del cannabis y todos los aspectos necesarios para proteger la salud de las personas, estamos en presencia de una propuesta que se queda a todas luces limitada.

10. Miguel Ángel Mancera (PRD), 3 de septiembre de 2019 (LXIV Legislatura)

El senador retomó íntegramente la iniciativa presentada por Olga Sánchez Cordero haciendo modificaciones en puntos específicos que dan mayor participación a la industria. Habilita la posibilidad de tener en el mercado productos comestibles con y sin THC, “a fin de tener un marco regulatorio equilibrado entre la regulación estricta y la libertad individual, profesional, industrial, comercial y de trabajo propios del libre mercado que permita al estado su debida regulación y control”.

Reduce el régimen estricto de etiquetado y empaquetado únicamente a los productos con contenido psicoactivo, dejando los no psicoactivos para regulaciones generales de otros productos. Permite la publicidad y promoción de cannabis y sus derivados dirigida únicamente a personas mayores de edad, a través de revistas para adultos, comunicación personal por correo o en establecimientos de acceso exclusivo para adultos. “Las adecuaciones buscan equilibrar los intereses de regulación estricta del cannabis psicoactivo que pudiese llevar a un consumo problemática con el libre mercado, y el libre desarrollo individual, profesional, industrial, comercial, o de trabajo lícito; en respeto al artículo 5 Constitucional”, dice la exposición de motivos.

Como consecuencia de retomar casi íntegramente la iniciativa de Olga Sánchez Cordero, repite las deficiencias identificadas en este proyecto, y lamentablemente, los aspectos que fueron modificados hacen que este proyecto abandone el objetivo principal de la regulación: la protección de la salud. Podemos afirmar lo anterior debido a que permite expresamente la publicidad y patrocinio de todos los productos alegando una libertad comercial, lo que repercutiría en un posible aumento en el consumo, así como la exposición de las personas menores de edad al bombardeo publicitario.

11. Julio R. Menchaca Salazar, Miguel Ángel Navarro Quintero, Rubén Rocha Moya y Jesús Lucía Trasviña Waldenrath, (Morena) presidentes de las Comisiones de Justicia, Salud, Educación y Seguridad Pública, respectivamente; 3 de septiembre de 2019.

Esta iniciativa quedó fuera del dictamen, sin embargo, es necesario alertar sobre un escenario como el que proponía. Como señaló MUCD en su momento,7 dicho proyecto simula regular el mercado para su uso adulto pues se limita únicamente a modificar dos de los artículos de la Ley General de Salud declarados inconstitucionales por la Corte sin armonizar el resto del marco jurídico. No contempla todas las reformas legales necesarias para permitir el establecimiento de un mercado regulado de cannabis para uso personal adulto ni para controlar su funcionamiento bajo una perspectiva de salud y seguridad pública. Por el contrario, se limita a pedirle a la Secretaría de Salud que emita un reglamento a través del cual pueda dar permisos de autoconsumo a quien lo solicite, dejando en los hechos las cosas tal y como se encuentran el día de hoy.

12. Senador Gerardo Novelo Osuna, 15 de octubre de 2019.

La iniciativa reforma el artículo 234, 235, 245, 247, 478 y 479 de la Ley General de Salud, a fin de armonizar la legislación, y crea la Ley General para la Regulación, Control y Aprovechamiento de la Cannabis y sus Derivados con 59 artículos y 6 transitorios.

Esta iniciativa crea una Ley General que contiene prohibiciones sobre el consumo y suministro a menores, publicidad, consumo en espacios 100% libres de humo y sobre mezclas de cannabis con otras sustancias psicoactivas o que puedan generar un riesgo a la salud. Establece regulaciones sobre etiquetado y empaquetado, establece diversos usos relacionados con el cannabis (uso medicinal, terapéutico, herbolario, personal, etc.), crea un fondo económico de ayuda a personas con consumo problemático con poca solvencia y que no cuenten con servicio médico activo, ordena la elaboración de un programa de excarcelación a las personas en investigación, procesadas o condenadas por la probable o comisión de actos u omisiones.

Lamentablemente, al igual que otros proyectos, deja en manos de COFEPRIS la implementación de estas medidas, lo que ha probado ser altamente burocrático e ineficiente. Adicionalmente, propone la creación de un “órgano especializado” cuyas funciones serían analizar el comportamiento, el impacto, el mercado, los patrones de uso y la eficacia de la política pública. Todo lo anterior dentro de la incertidumbre, ya que no desarrolla las características, operatividad y naturaleza de este órgano.

Adicionalmente, en Cámara de Diputados, hay por lo menos 3 iniciativas sobre el tema presentadas durante esta legislatura: la de Verónica Juárez (PRD), la de Martha Tagle (MC) y una más de Mario Delgado (Morena). Esta última plantea la creación de un monopsonio del Estado y un sistema de impuestos a través del cobro de IEPS. Dicho aspecto tendrá que incorporarse en la Cámara revisora y, aunque el fin recaudatorio no sea la principal motivación de la regulación, sí es indispensable.

 

Completa (Regula toda la cadena de producción y contempla los distintos usos)

Balanceada (Plantea más de una vía de abastecimiento, controla disponibilidad de la sustancia)

Cuidadosa
(Prohíbe la publicidad, impide el acceso a personas menores de edad e implementa controles de calidad)

Incluyente
(Permite grupos vulnerables tengan menores barreras de acceso para participar en actividades comerciales)

Evaluable
(Delega el monitoreo y corrección de políticas públicas a una institución especializada)

1.Zambrano

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2.M. Delgado

3.Berlanga

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4.De la Peña

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5.Movimiento Ciudadano

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6.Osorio Chong

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7.Sánchez Cordero

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8.Cora Cecilia

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9.Paz Alonso

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10.Mancera

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11.Julio Menchaca

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12.Gerardo Novelo

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Es claro que toca regular pero no todas las propuestas lo harán bien, es necesario aprobar un nuevo proyecto que sí regule este mercado y acate la orden de la SCJN de superar la inconstitucionalidad de la prohibición del cannabis por medio de reformas legislativas integrales.

 

Tania Ramírez y Víctor Gutiérrez
Programa de política de drogas, MUCD.


1 Garantizar la seguridad de los productos, es decir, la prevención de desvíos, fugas o escapes.

2 Implementación de controles de calidad, delimitación de la potencia (cantidad de THC), controles sobre el precio, delimitación de variedades y la existencia de empaquetado neutro.

3 Diversificación de licencias y capacitación de las personas a cargo de la venta del producto.

4 Establecer áreas donde podrá realizarse la venta de los productos, las características físicas del expendio, cuántas personas podrán comprar de manera simultáneamente y el horario de atención.

5 Lugares y tipos de publicidad que se permitirán, así como las características que podrán modificar las marcas para actividades de publicidad

6 Controles estrictos para que las personas menores de edad no tengan acceso a los productos, la posibilidad de establecer exclusividad para residentes, y el establecimiento de dosis de aprovisionamiento.

7 A través de un comunicado publicado el 6 de septiembre de 2019.

 

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