El 20 de mayo la secretaria ejecutiva de la CEPAL, Alicia Bárcena, presentó el Plan de Desarrollo Integral (PDI), un esquema que busca resolver problemas estructurales y atender la movilidad humana en México, Guatemala, Honduras y El Salvador. Se trata de un diagnóstico, acompañado de un conjunto de recomendaciones, cuya materialización es responsabilidad de los gobiernos en cuestión.

El PDI fue uno de los primeros anuncios del gobierno de López Obrador. El 1° de diciembre, los cuatro países firmaron una declaración política y ese mismo mes el plan fue presentado en Marrakech durante la Conferencia Intergubernamental para adoptar el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular. Desde entonces ha sido muy publicitado pero, además de las preguntas obvias, como de dónde saldrá el dinero para financiarlo, a este plan para Centroamérica y el sureste mexicano lo acompañan varias incógnitas que ilustran tanto los riesgos como el potencial de esta nueva estrategia.

Ilustración: Ricardo Figueroa

¿Es posible reducir la migración a través del desarrollo socioeconómico?

La premisa del PDI es que a través del desarrollo se atenderán las causas estructurales de la migración. Al mejorar los ingresos y el nivel de bienestar de la población en la región se reducirá el estímulo para emigrar. Esta visión no es nueva —de hecho, en la Unión Europea ha sido el principal enfoque para contener la migración africana desde hace más de dos décadas— pero ha ido ganando adeptos políticos en México.1 Sin embargo, aunque parezca contraintuitivo es muy probable que el crecimiento económico en Centroamérica induzca una mayor migración en los primeros años.

La teoría coincide en que, en el corto y mediano plazo, mayores niveles de desarrollo socioeconómico se asocian con mayores tasas de emigración, tendencia que se sostiene hasta que los países expulsores alcanzan niveles de renta media alta.2 ¿Por qué?, porque migrar es costoso. Hay una concepción errónea de que las personas más pobres son las que emigran. En realidad, quienes lo hacen son aquellos que pueden costear el viaje y que, por lo general, tienen una red social en el país al que se dirigen. El crecimiento económico incentiva la migración porque aumenta las expectativas de la población y reduce los límites financieros para desplazarse. En otras palabras, la migración no es un problema de subdesarrollo; al contrario, es un componente central del mismo.

Ciertamente, el PDI reconoce que no sólo son factores económicos los que motivan a la gente a migrar, pues la inseguridad y violencia “constituyen […] uno de los mayores obstáculos a una política de desarrollo”. Ve los desafíos que plantea el cambio climático, las tendencias demográficas y la desigualdad. Sin embargo, los proyectos prioritarios, o anunciados hasta el momento están todos relacionados al desarrollo de infraestructura –una terminal de gas natural; la conexión de los sistemas eléctricos mexicano y centroamericano; desarrollo de carreteras fronterizas; y conexión de redes ferroviarias–. ¿Estos mega proyectos serán suficientes para influir en las decisiones individuales de los 400 mil centroamericanos que intentan llegar a la frontera estadounidense anualmente?

Como explican algunos analistas, incluso los mejores programas de desarrollo no atenderán muchas de las causas que contribuyen a la decisión de migrar.3 No está mal apostarle al desarrollo de nuestra región vecina y al sureste de nuestro territorio, pero debemos matizar las expectativas de lo que se podría lograr en un sexenio incluso si se contara con la voluntad política y recursos para implementar las treinta recomendaciones del Programa.

¿Estamos enfrentándonos a una crisis migratoria?

Los anuncios de una estrategia tan comprehensiva como el PDI son proporcionales a la magnitud de una crisis que se ha venido describiendo como tal por lo menos desde 2014 y con más fervor desde Estados Unidos. ¿Pero cuál es la verdadera magnitud de esta ‘crisis’? En los últimos diez años las autoridades estadounidenses detuvieron en la frontera sur a 428 mil personas en promedio al año, comparado con los 1.6 millones que se aprehendieron en el 2000, cifra récord. En realidad, en 2017 se registró la cifra más baja de aprehensiones en 45 años.

Sin embargo, el perfil de los migrantes cambió no sólo en términos de nacionalidad —si en el 2000, 98% de las aprehensiones eran de mexicanos, para el 2018 un 52% de ellas correspondía a nacionales del Triángulo Norte—,4 sino en términos etarios —en 2012, 10% de las aprehensiones correspondían a menores no acompañados y familias; para el 2018, estos grupos representaban 37% del total— lo cual supuso nuevos desafíos. Además, muchas de las personas comenzaron a llegar a la frontera estadounidense buscando asilo. En 2007, poco más de cinco mil personas argumentaron tener un “temor creíble” a persecución que los calificaría como acreedores de protección internacional. Para el 2016, este número había ascendido a 91,786.5 En México, las solicitudes de asilo crecieron más del mil por ciento entre el 2014 y el 2018.

Toda vez que el proceso administrativo estadounidense para lidiar con menores y familias provenientes de Centroamérica no es el mismo que para adultos, los cambios en el perfil de quienes llegaron expusieron las debilidades en el sistema migratorio estadounidense que, en abril de 2019 tenía un rezago de 892,000 casos de asilo, lo cual corresponde a un tiempo de espera aproximado de 726 días.6

Estas tendencias llevaron al gobierno de Obama a calificar la situación en la frontera como una “crisis humanitaria”. En el gobierno de Trump se ha descrito como una emergencia nacional, una invasión criminal, el caos absoluto. De ahí que las respuestas de México en los últimos cinco años, también hayan sido acompañadas de un sentido de urgencia.

¿En qué se distingue el PDI de esfuerzos y planes anteriores?

La propuesta de desplegar una agenda de desarrollo regional no es nueva. En 2001, el Plan Puebla Panamá (PPP) se presentó como un “ambicioso y novedoso esquema de desarrollo regional” dirigido a los estados del sur-sureste de México y a los países centroamericanos con el objetivo de “corregir inmediatamente los sesgos que han afectado negativamente a dicha región […] y permitir a sus habitantes acceder a una mayor calidad de vida”.7

El PPP también partía de que existían condiciones similares en el sureste mexicano y la región centroamericana; proponía acciones que atendieran las “causas estructurales” de este rezago con énfasis en las áreas de desarrollo humano, infraestructura, cambios institucionales y regulatorios, y políticas públicas que fomentaran la inversión privada. Finalmente, el PPP también buscaba una inversión multipartidaria y la participación de organismos internacionales como la CEPAL, el BID y el Banco Mundial, entre otros.

Sin embargo, al PPP se le criticó la falta de participación de estas organizaciones en la planeación y ejecución del plan, y su orientación a la atracción de capitales privados a través de proyectos de infraestructura.8 Hacia el fin del sexenio de Fox se había progresado en la construcción de plataformas de infraestructura eléctrica, telecomunicaciones y transporte, pero no se había avanzado en una verdadera plataforma regional de cooperación.9

Por eso, al inicio del sexenio de Calderón se abogó por un nuevo mecanismo de cooperación, el Proyecto Mesoamérica, cuyo modelo priorizó la ejecución de proyectos bajo planes anuales en los rubros de desarrollo económico y social (interconexión eléctrica, telecomunicaciones, facilitación comercial, transporte, salud, vivienda social, sustentabilidad ambiental y gestión del riesgo). Expertos  explican que éste se enfocó en promover la competitividad y productividad de la región, facilitar el comercio y favorecer la inversión privada, pero dejó de lado problemas estructurales como la pobreza –cuyas tasas se mantuvieron estables o incluso empeoraron entre 2006 y 2014–, desigualdad y violencia.

Vale la pena mencionar la Alianza por la Prosperidad que, a diferencia de los esquemas previos, fue una iniciativa del Triángulo Norte, prueba de la “apropiación centroamericana tanto de los desafíos, como de sus soluciones”. Presentada en 2014, tras la crisis de los menores no acompañados, el plan contó con el apoyo técnico del BID y el acompañamiento político de Estados Unidos. Entre el 2016 y el 2018, los gobiernos de Guatemala, Honduras y el Salvador destinaron 7.7 mil millones de dólares a la iniciativa, pero algunos analistas criticaron el énfasis en los asuntos de seguridad y antinarcóticos, y la ausencia de indicadores que permitiera una evaluación del mismo.10

Estos planes, y ahora el PDI, partieron de diagnósticos técnicos y minuciosos de la situación en Centroamérica y buscaron atender una multiplicidad de desafíos en el ámbito social y económico. Son esquemas sumamente ambiciosos cuya implementación es difícil de monitorear y evaluar, y al ser programas “regionales” las responsabilidades, transparencia y rendición de cuentas se diluyen.

¿Veremos efectos inmediatos?

En una entrevista en mayo de este año, el subsecretario para América Latina y el Caribe de la Cancillería expresó que podríamos “encontrar un punto de inflexión [en las tasas de migración] a partir del mes 13 o 14 de que empecemos a aplicar acciones de política pública”11 en el marco del PDI. Ciertamente, los flujos del Triángulo Norte experimentarán variaciones en el futuro próximo, pero muy probablemente responderán a los cambios estacionales –los flujos tienden a aumentar en el verano, por ejemplo— y a las acciones y retórica del Presidente Trump más que a la implementación del Plan.

Un mayor desarrollo socioeconómico puede influir en la reducción de los flujos migratorios, pero sólo en el largo plazo. Estudios más recientes argumentan que en el debate sobre migración y asistencia al desarrollo es necesario distinguir entre los varios tipos de ayuda, pues si bien aquella enfocada a mejorar el desarrollo social y económico parece no tener efectos significativos en la tasa de migración, la que promueve la gobernabilidad (específicamente, en ámbitos como gobierno y sociedad civil) está asociada a menores tasas de migración.

También hay evidencia que apunta a la capacidad de la asistencia al desarrollo de contener la violencia de bajo nivel y evitar que escale a proporciones de conflicto civil. Una evaluación externa de la estrategia regional de USAID en Centroamérica, por ejemplo, mostró el éxito de programas de prevención de la violencia comunitaria: una reducción del 50% en homicidios reportados en las comunidades que recibieron asistencia y reducciones en otro tipo de crímenes.12 Ello, a su vez, se ha asociado a menores tasas de migración para el caso de El Salvador.13 Sin embargo, hasta ahora no se han priorizado iniciativas como ésta en los primeros anuncios del PDI.

¿De dónde saldrá el dinero para financiarlo?

El gobierno mexicano ha estimado que se requieren 10 mil millones de dólares anuales para ejecutar el PDI. En los primeros anuncios, en diciembre de 2018, el gobierno de México anunció que invertiría 25 mil millones de dólares por los siguientes cinco años, y que Estados Unidos buscaría inversiones por 5,800 millones en Honduras, Guatemala y El Salvador, y otros 4,800 millones para México. No son cifras menores: para ponerlo en perspectiva, el presupuesto de Honduras para 2019 fue de poco más de 10 mil millones de dólares; el de El Salvador, 6,713. El financiamiento del Banco Mundial y el BID a los tres países, colectivamente, es de aproximadamente tres mil millones de dólares. 

Pero desde diciembre no se ha firmado ningún acuerdo con Estados Unidos y la mayoría de los recursos anunciados no son nuevos sino que forman parte de aquellos apropiados por el Congreso en años previos; el resto consiste en préstamos potenciales y en garantía y recursos del sector privado que se movilizarían mediante el Overseas Private Investment Corporation, “de identificar proyectos comercialmente viables”.14

En año electoral y siendo la antinmigración una de sus principales banderas, es difícil pensar que en Estados Unidos haya voluntad política para movilizar estos recursos. Desde su llegada a la Presidencia, Trump ha amenazado con recortar la asistencia al Triángulo del Norte. Además, es importante enfatizar la condición que ha puesto Estados Unidos para involucrarse (proyectos comercialmente viables), pues lo que es importante asegurar es que los proyectos cumplan con objetivos de desarrollo y que se transparenten las decisiones.

La Cancillería ha presentado el plan a la comunidad internacional y seguirá apelando por su apoyo técnico y financiero, pero los compromisos que se requieren, los nuevos pactos sociales y la inversión pública a los que llama requieren de voluntad y capacidad política en El Salvador, Guatemala y Honduras.

¿Se trata de un programa verdaderamente regional?

Aunque el PDI tiene insumos de más de quince organizaciones que conforman el Sistema de Naciones Unidas y se ha nutrido de varias reuniones técnicas entre los cancilleres en cuestión, sólo en México se han realizado consultas entre las comunidades indígenas sobre los proyectos de infraestructura que se desarrollarán en el Istmo.

En los medios de comunicación de Honduras, Guatemala y El Salvador, hay muy pocas  menciones al PDI y no ha habido declaraciones gubernamentales más allá de la firma del 1° de diciembre. Hay que recordar que en el pasado los gobiernos de estos países se han comprometido a implementar programas que, por ejemplo, atienden a comunidades marginadas, pero que han terminado por priorizar políticas que benefician a las élites.15

Además, como explica Carlos Heredia,16 los contextos políticos de los tres países no son sencillos: un gobierno entrante en El Salvador con un presidente outsider que desde el inicio se ha enfrentado al gobierno de Honduras; un gobierno saliente en Guatemala y mucha incertidumbre en el proceso electoral; y tensiones políticas y sociales en Honduras que no se han resuelto desde la crisis electoral de 2017.

En cada inicio de sexenio, parece haber una tendencia a esbozar grandes planes de desarrollo para la región centroamericana, cuya situación económica, política y de seguridad se ha vuelto cada vez más crítica. Pero la relación entre desarrollo y migración es compleja; tampoco hay medidas de control fronterizo que sean suficientes para detener los flujos. En todo caso, cualquier medida de esta índole debería ir acompañada de esquemas que permitan mayor migración regular —tanto en Estados Unidos como en México— pues sólo de esta manera los beneficios de la migración podrán alcanzar su máximo potencial.

 

Marcela Valdivia
Internacionalista por el Colegio de México, y maestra por la Universidad de Georgetown donde se especializó en temas migratorios como becaria Fulbright.


1 En 1999, por ejemplo, la UE encomendó al Grupo de Trabajo de Asilo y Migración la evaluación de la eficacia de la AOD como estrategia de desarrollo para limitar la migración económica. (Véase Christopher Parsons y Alan Winters, “International Migration, Trade and Aid. A Survey”, International Migration Institute Working Papers, abril de 2014).

2 Según la clasificación del Banco Mundial, los países de renta media alta son aquellos con un PIB per cápita entre USD $3,956 y $12,235.

3 Michael Clemens y Kate Gough, “Unpacking the Relationship between Migration and Development to Help Policymakers Address Africa-Europe Migration”, Center for Global Development, 3 de abril de 2019.

4 Congressional Research Service, Recent Migration to the United States from Central America: Frequently Asked Questions, Washington, CRS, enero de 2019.

5 Manuela Tobias, “Has there been a 1,700 percent increase in asylum claims over the last 10 years?”, Politifact, 21 de junio de 2018.

6 TRAC, Immigration Court Backlog Tool.

7 Presidencia de la República, Plan Puebla Panamá. Documento Base, México, 2001.

8 Margarita Camarena y Andrés Valdez, “El Plan Puebla-Panamá y las políticas de desarrollo. Un análisis crítico”, Espiral, 25 (2002), pp. 69-105.

9 Mónica Toussaint y Marisol Garzón, “El Proyecto Mesoamérica: ¿éxito o fracaso? Límites de la cooperación mexicana hacia Centroamérica”, Entre Diversidades, 8 (2017), pp. 15-52.

10 Manuel Orozco, “One Step Forward for Central America: The Plan for the Alliance for Prosperity”, Voces, Washington DC, Inter-American Dialogue, 16 de marzo de 2016.

11 Diego Oré, “México espera frenar migración centroamericana a partir de 2020”, Reuters, 22 de mayo de 2019.

12 Michael Clemens, “What Will the White House’s Halt to Aid Mean for the Northern Triangle? Here’s What We Know”, Center for Global Development, 2 de abril de 2019.

13 Daniel Runde y Mark Schneider, “A New Social Contract for the Northern Triangle”, CSIS, Washington, 8 de mayo de 2019.

14 Congressional Research Service, Recent Migration to the United States from Central America: Frequently Asked Questions, Washington, CRS, enero de 2019.

15 WOLA, “12 Principles to Assess the Plan of the Alliance for Prosperity in the Northern Triangle”, WOLA, septiembre de 2014.

16 “El desarrollo en Centroamérica: algunos desafíos”, El Universal, 24 de mayo de 2019.

 

Un comentario en “Seis preguntas sobre el plan de desarrollo para Centroamérica y el sureste mexicano

  1. Muy bien Marcela! El nuevo gobierno presenta esto como si hubiera encontrado el hilo negro… Y ni hay nuevas acciones ni hay dinero.

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