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La rebelión en la aldea

Miguel Angel Granados Chapa. -Periodista, columnista del periódico uno más uno. Autor de Excélsior y otros temas de comunicación (Ediciones El Caballito, 1980)

LEYES QUE NO FUERON HISTORIA

Don Felipe Tena Ramírez llama certero al Constituyente por haber proyectado «el municipio libre como escuela de la democracia, ensayo del gobierno por sí mismo aprendizaje de la función cívica, que requiere no sólo independencia al emitir el voto, sino entereza para hacerlo respetar». Y agrega, prescriptivo, que «cuando los pueblos aprendan el ejercicio municipal de la democracia, estarán dotados para afrontar los problemas cívicos de cada entidad federativa y los del país en general, porque en los pueblos habrá despertado la conciencia de la propia responsabilidad».

El optimismo del reputado constitucionalista probablemente no queda acreditado por la experiencia histórica. Aunque el municipio libre, estrictamente hablando, es una creación del Constituyente de 1917 la institución es muy antigua, en las dos vertientes que conformaron nuestra nacionalidad. Cuando se implantó en la Colonia, con las características propias de la mezcla, estaba ya afectado por alguno de los vicios fundamentales que todavía lo aquejan hoy. En su investigación sobre el ayuntamiento y la oligarquía en la Puebla colonial, Reinhard Liehr recuerda que «el rey a menudo acostumbraba premiar a cortesanos por sus servicios, concediéndoles durante su vida uno o varios cargos de regidores, los cuales vendían a interesados en ultramar. Cuando el valor de los cargos del Cabildo subió, en la segunda mitad del siglo XVI, con el aumento de población y la prosperidad de las ciudades americanas, le convenía a la administración de la Corona dirigir la venta de esos cargos».

La realidad política y económica de los municipios ha ido hasta ahora a contracorriente del propósito constitucional y más cerca de la tradición regalista. Dependen en líneas generales de los gobiernos de los estados, tanto política como financieramente. Más de la mitad de las Constituciones locales vigentes, anota Miguel González Avelar, incluyen «una aberrante disposición» que faculta al gobernador o a las legislaturas a suspender a los ayuntamientos, declararlos desaparecidos o revocar el mandato, con lo que se da fuerza a una situación de hecho, en que por regla general aparece también la facultad de nombrar a los miembros del cabildo, atribuida al titular del ejecutivo.

El agobio económico en que lo gobiernos estatales mantienen a los municipios se manifiesta en estas cifras, que indican además el agravamiento del problema: «Con Plutarco Elías Calles los municipios recibieron el 8 por ciento, con Lázaro Cárdenas el 6 por ciento, con Manuel Avila Camacho el 4 por ciento, en los periodos de Miguel Alemán, Ruiz Cortines y López Mateos, el 3 por ciento; y con Díaz Ordaz y Echeverría, el 1.6 por cierto». El dato aparece en un estudio publicado por el Instituto Nacional de Desarrollo Municipal y aunque no se refiere expresamente al porcentaje de participación en el gasto federal que corresponde a los municipios en la administración de López Portillo, lo presumible es que la tendencia a la baja no se haya corregido, sino al contrario. La ley de coordinación fiscal de 1979, con ánimo racionalizador, creó un Fondo General de Participaciones que beneficiaría a las entidades municipales en la medida en que derogaran sus propias fuentes de ingreso. La medida, razonable desde el punto de vista de la administración fiscal y que puede ser beneficiosa para el contribuyente, además de que ayuda a eliminar las alcabalas revela sin embargo la indefensión económica en que están los ayuntamientos.

Padecen éstos, además, una notable indefensión jurídica. González Avelar hace ver que cuando los municipios han acudido a pedir la protección de la justicia federal contra arbitrariedades de los gobernadores o las legislaturas, se han formulado sentencias de carácter errático, que dejan en el desamparo a los ediles. Es conjeturable, además, que los ayuntamientos hayan dejado de más en más en desuso el juicio de amparo. El estudio de González Avelar (que comprende sentencias dictadas entre 1917 y 1957) cita sólo un caso posterior a 1940. Por lo demás, el caso reciente más notable tuvo una duración efímera: presentada una demanda de amparo por el ayuntamiento de Jalapa el 14 de enero de 1982, al día siguiente se produjo el desistimiento, pues se aplicó el apotegma de que más vale un mal arreglo que un buen pleito.

La flaca memoria histórica padecida por nuestra sociedad hizo que nos horrorizáramos con la matanza de Tlatelolco sin recordar un episodio en gran medida semejante, ocurrido en León el dos de enero de 1946.

No obstante todo, a lo largo de la historia mexicana posterior a la Revolución se advierten repetidos intentos populares por ganar la batalla del municipio. En las líneas que siguen se reseñan algunos episodios de esa lucha, en que de modo espontáneo u organizado, en defensa auténtica de su interés o víctima de la manipulación, diversas poblaciones han protagonizado luchas por decidir quiénes las gobernarán. A menudo, esas pugnas han tenido resultados violentos, lo que probablemente contribuye a hacer discontinuos estos movimientos. La fugacidad de los episodios organizativos, en efecto, es uno de sus rasgos principales. Casi nunca un municipio ha sido retenido largo tiempo por corrientes adversas al partido gubernamental o a la facción de éste apoyada por el gobernador.

Los casos escogidos se presentan conforme a la siguiente clasificación: a) municipios en que surgieron partidos circunstanciales, desaparecidos tras el desenlace de la lucha; b) Municipios en que la rebeldía fue organizada o captada por los partidos tradicionales, los registrados con anterioridad a la reforma política: PAN, PPS y PARM; c) los que tienen como protagonistas a los nuevos partidos (PCM, PEM, PST) y d) los que generan querellas internas en el PRI, sin incluir en este último capítulo los casos de tránsfugas, que aparecen eventualmente en los rubros anteriores.

AL CALOR DE LA LUCHA

La flaca memoria histórica padecida por nuestra sociedad hizo que nos horrorizáramos por la matanza de Tlatelolco sin recordar un episodio en gran medida semejante, ocurrido en León el dos de enero de 1946. En el semestre anterior, la mayor parte de los ciudadanos se habían agrupado en la Unión Cívica Leonesa, impulsada por los sinarquistas pero no integrada bajo su mando, y de la que formaban parte otros sectores, como el PAN y reductos que aún quedaban del almazanismo. La UCL, por lo demás, se formó sólo para la elección de diciembre. Según el testimonio de Alfonso Trueba, que no es imparcial pues era un militante sinarquista, pero que se tiene generalmente por válido, el cómputo dio sólo 58 votos al doctor Ignacio Quiroz, del PRM, y más de veintidós mil a Carlos Obregón, «un hombre de 56 años, bajito de cuerpo, cetrino de tez, ojos claros, dueño de un negocio de paletería y perteneciente a una de las familias más antiguas y estimadas de la ciudad», candidato de la UCL.

El gobernador Ernesto Hidalgo, sin embargo, se empeñó en hacer alcalde a Quiroz. Una junta computadora espuria fabricó actas y el médico recibió posesión del ayuntamiento el 1o. de enero de 1946. La UCL organizó de inmediato la protesta. Un mitin en la mañana de ese mismo día terminó con magulladuras y cardenales en muchos de los asistentes, pero nada más. Al día siguiente, la multitud se reunió de nuevo, ahora en el centro de la ciudad, en la Plaza de la Constitución. Se plantaron allí desde la seis de la tarde. Tres horas después, la guarnición del palacio municipal sea porque recibió noticias de que habían llegado refuerzos desde Irapuato, sea porque efectivamente se produjeron intentos de tomar el edificio, disparó contra los miles de personas que allí estaban reunidas. La terrorífica acción produjo un número indeterminado de muertos, pero sin duda cercano al medio centenar y unos trescientos heridos.

Como consecuencia de esos hechos trágicos, el Senado declaró que era el caso de que, desaparecidos los poderes, se nombrara un gobernador interino, que fue el licenciado Nicéforo Guerrero. Fernando Amilpa, senador, hizo la defensa de la acción violenta, arguyendo que hubiese sido más dañino que la población enardecida tomara el palacio municipal. La UCL no volvió a participar en elecciones.

Un año después, en Tapachula, la historia casi se repitió. Se organizó allí para combatir al candidato del PRI (que estrenaba denominación) el Partido Cívico Tapachulteco (PCT) motivado por el localismo, ya que Guízar, el candidato priísta, era michoacano. La disputa por los votos fue muy cerrada. Por sólo treinta y seis ganó Córdova, el abanderado del PCT. Pero se dio el triunfo a Guízar. Los partidarios de Córdova se dispusieron a hacer valer su victoria a como hubiera lugar y marcharon, el 31 de diciembre de 1946, hacia el palacio municipal. Encabezaba la procesión, según narra Carlos Moncada, una guapa muchacha de 19 años, María Herrán, enarbolando una bandera nacional.

Ella fue la primera en caer muerta cuando los cincuenta agentes policiacos llegados de Tuxtla Gutiérrez para implantar el orden, más los 30 gendarmes del ayuntamiento dispararon para proteger el palacio municipal. No se supo con precisión cuántas personas murieron. El ejército intervino para desarmar a la gendarmería y contó doce muertos, el PCT quedó abajo en sus cálculos pues contó diez, el gobierno del Estado ejerció una parquedad que nadie le creyó al anunciar que sólo habían fallecido cuatro personas. El gobernador Juan Esponda estaba en la ciudad de México mientras todo esto ocurría, festejando el Año Nuevo; regresó el 6 de enero para enterarse de que la legislatura le había deparado el regalo de Reyes de una licencia ilimitada.

PARTIDOS DE AYER

La fuerza que Acción Nacional tiene en las elecciones federales, la segunda en importancia después del PRI, tiene sus raíces en su implantación municipal muy afianzada. Aunque se trata de una fuerza muy dispareja (en Hidalgo, en las elecciones de diciembre de 1981 presentaron sólo media docena de candidatos en un total de 84 municipios), tiene plazas bien consolidadas, aunque sólo excepcionalmente ha podido retener ciudades de primer orden.

El PAN fue el primer partido de oposición en entrar a gobernar en capitales de estado. Lo hizo en Hermosillo y en México, en 1967 y 1968, y en este último año estuvo a punto de ganar también Mexicali. Alega haber ganado Monterrey, en 1976, y de nuevo Mérida en 1981. En el primer caso, sin embargo, es notorio que el triunfo panista que hizo alcalde a Jorge Flores estuvo muy beneficiado por la querella interna Que la disputa por la gubernatura provocó en el PRI. Es presumible que el despecho condujo a votar por el PAN a muchos priístas o convirtió en sufragios la irritación y el miedo ocasionados en la población no partidaria por los desmanes policiacos.

Tal vez una situación análoga aconteció meses después en Mérida. El PRI local y los senadores Carlos Loret de Mola y Rafael Matos Escobedo se inclinaron por hacer candidato a alcalde al doctor Francisco Luna Kan, que luego sería gobernador. El de entonces, Luis Torres Mesías, se empeñó en otro candidato, y lo sacó adelante, ayudado por Echeverría secretario de Gobernación, según el propio Loret de Mola. Acción Nacional presento al abogado Víctor Manuel Correa Rachó, quien triunfó. El que la victoria no haya podido repetirse, al menos con la contundencia de aquella oportunidad, acaso se deba a que los partidarios de Luna Kan se abstuvieron de votar por el candidato del gobernador y también a que con esa derrota Echeverría hizo salir del PRI al doctor Lauro Ortega, que ostensiblemente apoyaba al doctor Emilio Martínez Manautou en la contienda presidencial.

Son menos claros hechos de esta naturaleza en los triunfos panistas denegados en 1968 en Mexicali y Tijuana. Ya desde 1959 un candidato popular a la gubernatura por ese partido, Salvador Rosas Magallón, había trazado el camino de la organización panista multitudinaria. Parece claro que esa capacidad condujo a la victoria que no fue admitida por el PRI a causa de los recientes triunfos panistas en Mérida y en Hermosillo, lo que constituiría una tendencia peligrosa, y a causa también de la reciente entrada de Alfonso Martínez Domínguez en el liderazgo del PRI. Era imprudente que el nuevo jerarca inaugurara sus actividades como perdedor. Tampoco era posible hacer ganar a los candidatos priístas, por lo que se anularon las elecciones y fueron designados Consejos municipales.

La alcaldía más significativa ganada nunca por el Partido Popular Socialista fue la de Tepic, en 1972. El lombardismo ha encontrado masas y cuadros de importancia en Nayarit, simbolizados estos últimos en la persona de Alejandro Gascón Mercado, a la sazón diputado federal de partido. Su triunfo no se repitió en la capital nayarita, que no ha podido ser tomada de nuevo por el PSS, menos desde que en 1976 la fracción de Gascón se fue del partido, para constituir más adelante el Partido del Pueblo Mexicano, ahora parte del PSUM. Siempre bajo la hipótesis de que buena parte de los avances de la oposición (que por ello no son definitivos casi nunca) se vinculan a circunstancias internas del PRI o el gobierno, téngase en cuenta que el gobernador de Nayarit era, en esa época, hermano del candidato de la oposición. No sugerimos ningún género de ayuda que hubiese significado una deslealtad del gobernador a su partido. Al menos, sin embargo, se propició un clima de respeto cuya falta explica en mucho las precariedades de los partidos minoritarios.

En Tamaulipas, uno de los baluartes del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, se advierte con nitidez el efecto de este fenómeno. Por sólo citar el ejemplo de Nuevo Laredo, en vista de su gran importancia, hay que recordar que Carlos Enrique Cantú Rosas, que fue alcalde por el PARM, se pasó a este partido después de no ser apoyado por el PRI. Eso explica, en buena medida y respecto de otros sitios también, la aparente contradicción observable en el PARM: nacionalmente tiene ya la menor votación (así ocurrió en 1979) y sin embargo en elecciones municipales parece tener una amplia capacidad de conducción. La paradoja se disuelve explicando que probablemente ese fue el papel asignado al PARM al crearlo: ser un partido residual, que recogiera a priístas inconformes a los que después pudiera devolver a su origen.

Salvo algunos en Oaxaca, donde el propio PARM ha mantenido sus posiciones, los partidos tradicionales no han podido prolongar durante largos periodos su dominio en una municipalidad. La excepción más consistente se observa en la zona metropolitana de Monterrey (San Pedro Garza García, San Nicolás de los Garza y Santa Catarina). Ganando o perdiendo las elecciones, en los últimos diez años se ha formado allí uno de los bastiones panistas más activos y comprometidos con su causa.

La alianza del PCM y la COCEI en Juchitán tuvo dos momentos. El primero ocurrió en noviembre de 1980, cuando se efectuaron elecciones en la ciudad istmeña y el resto de medio millar de municipios que tiene Oaxaca.

LAS NUEVAS OPCIONES

El Partido Comunista Mexicano ganó el 1981 dos alcaldías, una con sus propias fuerzas y la otra en alianza con la Coalición Obrera, Campesina y Estudiantil del Istmo. En las cumbres guerrerenses, cerca de Tlapa y Ciudad Altamirano, se levanta Alcozauca cuyo municipio está ahora dirigida por Abel Salazar, del PCM cuando fue elegido. Allí se está poniendo en práctica uno de los mecanismos usuales en la lucha que tienen que librar los ayuntamientos independientes: la presión financiera. Obras que ya estaban aprobadas, por valor de cuarenta millones de pesos, no se realizan, y con ello se advierte a los habitantes de la región contra las tentaciones de votar en favor de la izquierda.

La alianza del PCM y la COCEI en Juchitán tuvo dos momentos. El primero ocurrió en noviembre de 1980, cuando se efectuaron elecciones en la ciudad istmeña y en el resto del medio millar de municipios que tiene Oaxaca. El PRI intentó cometer fraude pero la movilización fue de tal modo intensa, que sólo se pudo declarar la nulidad de las elecciones y convocaría otras. El candidato ganador fue Leopoldo de Gyves, con valores propios pero dotado además del prestigio de su padre, un militar retirado a quien sin embargo, por su trabajo con la COCEI, detuvieron las autoridades castrenses. He allí, dicho sea de paso, un tema para investigación: mientras dos generales, Graciliano Alpuche y Absalón Castellanos serán gobernadores de Yucatán y Chiapas, postulados por el PRI, resulta impensable que un miembro del Ejército, en activo o no, sean miembro de la oposición. El henriquismo pareció ser una lección inolvidable para la institución militar, que todo lo más permite participar en el PARM.

Más que el PCM, la organización y movilización juchitecas corren a cargo de la COCEI, una agrupación popular que pelea en los frentes ejidal y municipal. En noviembre de 1980, la COCE forzó a anular las elecciones mediante la toma del palacio municipal, que se logró después de un tiroteo contra los manifestantes, como resultado del cual murió una mujer. Pactaron retirarse sólo cuando se dieron seguridad desde que los comicios tendrían una segunda vuelta. Ello plantea el tema de las medidas de fuerza tradicionales que entrañan severos riesgos pero que en ocasiones son la única manera de hacer respetar el voto.

No sólo se precisa pelear por el respeto al resultado electoral sino también porque sea posible la realización del trabajo gubernativo necesario. Juchitán ha sido ejemplo de cómo el municipio ganado por la movilización popular es hostigado de manera permanente. El asesinato se ha utilizado allí más de una vez para impedir el desarrollo de las fuerzas autónomas, posibles si el ayuntamiento popular rinde frutos evidentes.

Después de varios atentados contra las autoridades municipales y la sede de la alcaldía, el episodio más reciente es la celebración de una auditoría ordenada por la legislatura local. El procedimiento es enteramente irregular, ya que no se cumple siquiera un año de la gestión del ayuntamiento popular, transcurrido el cual tendría alguna explicación admisible. Lo claro es que se busca un pretexto para derribar al gobierno juchiteco. Ni siquiera puede decirse, en este caso, con palabras de González Avelar, que Juchitán sea una de esos «municipios con sus polvorientas alcaldías amenazadas por las cóleras del gobernador», porque el problema es de mayor magnitud. No es simplemente que el titular del Poder Ejecutivo en Oaxaca quiera tener como munícipe en esa porción del Istmo a alguien que esté bienquisto con él o que actúe despechado por que el pueblo derrotó a quien hoy es su director de Economía, Israel de la Cruz. Lo que sucede es que, manifiestamente, el éxito de la Cocei y ahora el PSUM en la franja istmeña abre las puertas para un proyecto popular más amplio que es preciso frustrar desde su nacimiento en la óptica gubernamental.

LAS QUERELLAS INTERNAS

Probablemente el caso que más típicamente ilustra en los tiempos recientes la movilización popular en torno de conflictos entre un gobernador y un ayuntamiento, miembros uno y otro del partido gubernamental, sea la destitución del alcalde sustituto de Mérida, Wilbert Chi, ordenada por el gobernador Loret de Mola, en 1973.

Chi mantenía distancia política y aun rencillas, con Víctor Cervera Pacheco, que sucedió al panista Correa Rachó en la alcaldía de Mérida. Empero, para ser diputado federal, Cervera solicitó licencia y fue sustituido por su amigo Chi. Este no tardó en enfrentarse con el gobernador por una de las más frecuentes causas en los conflictos municipales: la retención de participaciones. Loret las llamaba «imaginarias» y atribuía su demanda a la enemistad que le profesaba el gobernador de Campeche, Carlos Sansores Pérez. Chi, en cambio, puntualizó que eran más de cuarenta millones de pesos lo que el gobierno del Estado le adeudaba.

Loret instrumentó con su legislatura, adicta por completo a él, la caída del ayuntamiento. La realizó el 20 de septiembre de 1973, aprovechando que los presuntos o reales apoyos de Cervera (y por consiguiente de Chi) -el presidente Echeverría y el secretario Moya Palencia- estaban ocupados en asuntos tan graves como el golpe militar chileno, la muerte del presidente Allende y el asesinato de don Eugenio Garza Sada.

Luego que se destituyó al ayuntamiento, se produjeron intensas protestas callejeras. Loret de Mola mismo relata que «Cervera llegó de México esa noche, como fiera herida, tal y como yo lo había previsto, y con mucho dinero de Sansores reclutó gente de los barrios y armó los desórdenes y saqueos del siguiente día… Asaltaron los pelafustanes el Congreso y destruyeron sus muebles y archivo. Logré que no hubiera un solo muerto. Me lanzaron en contra a los estudiantes».

Cervera, si hemos de creer a Loret de Mola, no sólo le puso en contra a la gente de los barrios y a los estudiantes. Los comerciantes afiliados a la Cámara recibieron hostilmente al gobernador, cuando fue a explicarles la situación. El narrador se ufana diciendo que cuando terminó lo aplaudieron. 

He allí su conclusión autoritaria: «La autoridad de los poderes del Estado, a salvo. Muchos me censuraron, porque según ellos era «impolítico» revocar el mandato a un ayuntamiento al que sólo le restaban 90 días de actuación. Cuidado con esos razonamientos. Basta un minuto, no largos noventa días, para acabar con el prestigio de una autoridad y echarla por los suelos».

Trazados así, a brochazos, los rasgos característicos de la lucha por el municipio, es preciso concluir diciendo que, sin resolverse aún los problemas que en el pasado y el presente afectan la vida política municipal, nuevos fenómenos complican la vida en esos reductos civiles.

El acelerado proceso de industrialización ha generado situaciones conflictivas en municipios que no dejaron todavía de ser rurales (y se rigen consecuentemente por pautas políticas propias de sociedades agrarias) y tienen ya, sin embargo, montadas encima formas urbanas y modernas. La conurbación, particularmente, suscita problemas que no están siendo enfrentados en términos políticos. Es posible imaginar, entre las varias formas de resolver las cuestiones originadas en la conurbación, en alianzas municipales que no hagan perder su identidad jurídica a los municipios, y les permitan ganar flexibilidad y eficiencia en el abordamiento de tales temas. Recuérdese, sin embargo, que el artículo 115 fue enfático (ante el recuerdo de las jefaturas políticas, instrumento de dominación del porfiriato) en evitar toda instancia intermedia entre los municipios y los gobiernos estatales.

La búsqueda de nuevas formas de coordinación fiscal, con enfoque tecnocráticos, plantea desde la cumbre federal nuevas modalidades (o las mismas antiguas, facilitadas) de corrupción en ciertos municipios. Si para muchos ayuntamientos a falta de recursos sigue siendo un problema grave, el asunto no se resuelve con mera liberalidad en la entrega de financiamientos, y menos si al mismo tiempo se ha ido arrancando a los municipios de sus fuentes impositivas propias. Un ejemplo circunstancial, pero ilustrativo, da clara cuenta de lo que puede ocurrir con el fiscalismo dadivoso: en Chiapas se ha instrumentado la Operación Confianza, que consiste en entregar a los municipios bolsas de dinero para que se apliquen conforme lo idean los ayuntamientos, sin vigilancia alguna. Extraña que hasta ahora sólo un alcalde se haya marchado (éste lo hizo a Brasil) con la bolsa de recursos fiscales para sí mismo.

Sólo la organización desde abajo, la comunitaria, la popular, puede, entonces, garantizar al mismo tiempo legitimidad y eficiencia.

Probablemente el caso que más típicamente ilustra en los tiempos recientes la movilización popular en torno de conflictos entre un gobernador y un ayuntamiento, sea la destitución del alcalde sustituto de Mérida, Wilbert Chi, ordenada por el gobernador Loret de Mola