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Arturo Cantú: Articulista del periódico unomásuno. Responsable de los estudios socioeconómicos del Plan Nacional de Grupos Marginados y Zonas deprimidas.

LA TARJETITA DE ORTIZ MENA

No hace mucho tiempo, a principios del régimen actual, se contaba como una anécdota entre el personal de Egresos que cuando Ortiz Mena era el Secretario de Hacienda, muy cerca de la fecha en que había que presentar al Congreso el proyecto de presupuesto de la nación, llevaba una pequeña tarjeta en el bolsillo de su camisa en la que tenía anotadas las asignaciones que corresponderían a cada uno de los sectores principales del gobierno. Los funcionarios inferiores, que se verían obligados a elaborar en detalle el presupuesto, seguramente con muy poco tiempo para realizar esta tarea, esperaban con ansiedad el momento final en que don Antonio, quizá después de muchos cambios y aproximaciones, sacaba por fin la tarjetita y la exponía al conocimiento de todos con las cifras básicas a partir de las cuales debería prepararse el presupuesto, traduciéndolo a los renglones usuales en aquellos años: por ramos, inversión y corriente, irreductible, etc.

Es probable que la anécdota sea falsa o haya llegado hasta mí muy deformada por el paso del tiempo. Pero es significativa. Resulta asombroso que hace apenas veinte años, fuera posible que un solo hombre tuviera en mente los cambios fundamentales a realizar año con año para decidir el presupuesto total del país, y que sus cálculos y estimaciones, seguramente informados por el rumbo de los asuntos públicos y la opinión superior del Presidente de la República en turno, se concretaran finalmente en las asignaciones sectoriales que habrían de presentarse a la Cámara de Diputados para su aprobación. Detrás de este increíble dominio sobre los asuntos hacendarios del país había una serie de reglas no escritas que servían para simplificar en alguna medida la asignación de recursos: preferir hasta donde fuera posible el gasto en inversión por sobre el gasto corriente; determinar el monto de gasto que no pudiera reducirse sin despedir empleados de la burocracia gubernamental y llamar a este presupuesto irreductible; considerar que ningún renglón de la asignación de recursos debía elevarse nunca mas allá de un 10 por ciento respecto a su correspondiente irreductible del año anterior; disminuir sistemáticamente las asignaciones en el caso de que no se hubieran ejercido en el periodo anual inmediato.

La aparente imparcialidad hacendaria y el escrupuloso celo por hacer economías en el presupuesto escondían en una realidad una preferencia clara por el desarrollo urbano e industrial y en contra del campo y de las clases sociales más pobres.

Todas estas reglas formaban un tejido regulador que facilitaba las tareas presupuestarias del sector público, pero también formaban una red de la que era muy difícil escapar en el caso de que la intención fuera, precisamente, modificar las asignaciones sectoriales. Lo que el sistema presuponía en realidad era que la asignación general de recursos del sector público era correcta y que bastaba con cuidar que las proporciones se mantuvieran iguales para conseguir que todo marchara de manera óptima. Estas proporciones no eran producto del azar, reflejaban prioridades en la asignación del gasto que de alguna manera mantenían permanentemente a la sociedad en un mismo nivel de satisfacción precaria de sus necesidades esenciales, sobre todo en el sector campesino, y al mismo tiempo acrecentaban la infraestructura para facilitar la inversión nacional y extranjera en empresas productivas. Las proporciones reflejaban una política de desarrollo y la política dependía a su vez de los supuestos de la teoría económica ortodoxa. La aparente imparcialidad hacendaria y el escrupuloso celo por hacer economías en el presupuesto escondían en realidad una preferencia clara por el desarrollo urbano e industrial y en contra del campo y de las clases sociales más pobres. Ortiz Mena es la culminación de un proceso que se inicia mucho antes, llega a ser Secretario de Hacienda por primera vez en 1958 pero puede suponerse que sólo hacia 1960, bajo la Presidencia de López Mateos, llegó a tener un poder suficiente sobre los asuntos de su competencia. De entonces a acá muchas cosas han cambiado en el país, y algunas vertiginosamente.

FIN Y PRINCIPIO DE UN PAÍS

Quizá no sea necesario mencionar muchas cifras para mostrar que el país ha crecido en forma acelerada en los últimos dos decenios. Una comparación elemental del gasto federal ejercido hace veinte años y el de 1980 puede ser en extremo ilustrativa. A pesos iguales (de 1978) en 1960 se gastaron 107 mil millones, en 1980 se ejercieron 560 mil, más de cinco veces en veinte años. Para qué referirnos detalladamente al crecimiento de la producción petrolera y de las exportaciones en ese renglón. Es indudable que los recursos nacionales han aumentado en forma prodigiosa. Pero los problemas nacionales han crecido en la misma proporción. Hasta el principio de los setentas el país tenía todavía una frontera agrícola abierta. Incluso es muy probable que todo el periodo que va de Avila Camacho a Díaz Ordaz haya estado determinado en el fondo por este hecho. Al crecimiento de la población se podía siempre igualar el crecimiento de las tierras abiertas al cultivo. Y si bien la miseria de los grupos marginados no disminuía en forma notable, por lo menos se conservaba en los mismos niveles y en algunos casos hasta podrían señalarse aumentos reales del bienestar de la población. En todo caso, fue relativamente sencillo mantener los mismos principios políticos y económicos a lo largo de todo el periodo. Una misma filosofía presidió la conducción económica y hacendaria del país. Y las cosas marchaban tan automáticamente, por decirlo así, que la asignación de recursos y el presupuesto de la federación no eran asuntos muy importantes en la política gubernamental. Al menos esa es la impresión que suscitan esos años al verlos retrospectivamente y al compararlos con la segunda parte del periodo de Díaz Ordaz y con los sexenios de Echeverría y López Portillo. Al agotarse la frontera agrícola el país tuvo que enfrentar graves problemas económicos y resultó más evidente que nunca la vulnerabilidad de su aparato productivo.

En realidad hasta hace muy pocos años empezó a pensarse en el largo plazo y en la magnitud de los problemas a enfrentar. No solamente la frontera agrícola se agotó. Igual sucede con los recursos acuíferos del país ya que cada vez resulta más difícil llevar agua a las poblaciones urbanas y abrir nuevas tierras al riego. Es muy probable que también estemos muy cerca del agotamiento en el uso de la energía hidráulica. Es previsible también, a un plazo relativamente corto si pensamos en la vida del país, el agotamiento de la energía térmica a base de hidrocarburos. En otros casos, a partir de decisiones que tal vez parecieron razonables en su momento, nos hemos impuesto a nosotros mismos fronteras insuperables, como en el desarrollo del transporte ferroviario, estancado desde hace muchos decenios.

Frente a todo esto hay que considerar el enorme ritmo del crecimiento demográfico que nos llevará, a un plazo tan cercano como el año 2000, a una cifra superior a los 100 millones de habitantes y en el peor de los casos a cifras superiores a los 120 millones. Si consideramos que actualmente en términos generales por lo menos la mitad de la población no tiene acceso cabal a la satisfacción de sus necesidades en educación, alimentación, salud y vivienda, resulta difícil pensar en las condiciones que podrían darse en el año 2000, de continuar las tendencias actuales del desarrollo nacional. No se pueden abrir nuevas tierras al cultivo, no hay agua ni viviendas suficientes para la población y en veinte años habrá casi el doble de habitantes. Es necesario un enorme crecimiento energético para producir los bienes y servicios que demandará la población del 2000, y no se ha dado ningún paso sólido para desarrollar fuentes alternativas de energía y aprovechar mejor las ya existentes. 

Parecería que el país ha llegado a un punto en que su crecimiento cuantitativo ha generado cambios cualitativos. Los problemas no se presentan simplemente como problemas cada vez más grandes sino como problemas de otra naturaleza. Existen más recursos también para aplicar a las soluciones, pero no se trata ya de una cuestión meramente acumulativa, en la que una suma más grande pudiera adaptarse mejor a la resolución de un problema que ha devenido más grande también a través del tiempo. En realidad el país se enfrenta a problemas nuevos y empieza a pensar en nuevas soluciones.

Todos estos cambios transformaron con bastante rapidez las prácticas y contenidos de la política gubernamental. Las decisiones políticas que hace apenas dos decenios eran cosa rutinaria empezaron a presentarse como envueltas en una enorme complejidad técnica y administrativa, de suerte que fue necesario crear una burocracia cada vez más numerosa y capacitada. De alguna manera, la ruptura del 68 reflejó los límites del sistema político anterior y demandó cambios concordantes en la organización política y administrativa.

EL CREDO RESISTE

A medida que se iban estrechando los recursos materiales del país resultó claro que la organización social y económica prevaleciente desde el régimen de Avila Camacho debía ser sustituida por otra mucho más eficiente y moderna. Al cerrarse las fronteras productivas se hizo patente que buena parte de la tarea política de los gobernantes recaería en las tareas administrativas, y en especial en las que tienen que ver directa o indirectamente con la asignación de recursos. El sexenio de López Portillo se caracterizó por haber realizado grandes cambios en estos renglones, desde la promulgación de las leyes que crearon la Secretaría de Programación y Presupuesto y las referentes al gasto público y los sectores administrativos, hasta la renovación y en algunos casos aun la inversión de prácticas administrativas que se venían presentando como inconmovibles desde hacía varios decenios.

La burocracia hacendaria consolidada alrededor de un poder que no le había sido discutido en los últimos cuarenta años veía con sorpresa la acción de un presidente que entraba hasta la trastienda para saber cómo se cocinaban los acuerdos y las decisiones en relación al presupuesto y su ejercicio.

Pero desde el sexenio de Echeverría empezaron a darse cambios importantes en estos asuntos. Entonces se rompieron algunas de las principales inercias presupuestarias en relación al gasto destinado al bienestar social. Las gráficas anuales de asignación de recursos en educación primaria y secundaria, por ejemplo, se elevaron decididamente y lo mismo sucedió con el gasto destinado a salud, caminos vecinales y agua potable. Los crecimientos en el área industrial fueron también notables: los activos de los organismos sujetos al control estatal, por ejemplo, prácticamente se multiplicaron por cuatro durante ese periodo. Por otra parte, aunque no se intentó llegar a un plan global que presidiera las acciones administrativas, se hicieron notables avances en materia de programación sectorial, de hecho se elaboraron planes sectoriales bastante complejos y completos para normar la acción de las principales entidades del sector público y se creó un cuerpo de legislación que fijó normas importantes para el desarrollo económico e industrial del país. Todo esto no se consiguió fácilmente. El presidente Echeverría se vio obligado en alguna ocasión a despedir a un director de egresos que obstaculizaba sus directrices y en poco tiempo tuvo que prescindir de los servicios del propio Secretario de Hacienda, quien todavía en ese sexenio era responsable en buena medida de la asignación de recursos. La burocracia hacendaria consolidada alrededor de un poder que no le había sido discutido en los últimos cuarenta años veía con sorpresa la acción de un presidente que entraba hasta la trastienda para saber cómo se cocinaban los acuerdos y las decisiones en relación al presupuesto y su ejercicio. El cambio no fue fácil, todavía hay funcionarios que sostienen en privado que cuando el Presidente se equivoca en alguna decisión es necesario no acatar sus órdenes, en beneficio del país. Y no se trata tanto de una insubordinación en la que lo importante fuera anular el poder de decisión del Presidente a través de acciones burocráticas intermedias, cuanto de sostener el viejo credo hacendario, inculcado firmemente a través de decenios de ejercicio, de que la asignación de recursos debe obedecer a las reglas establecidas desde siempre. No es solamente una inercia, sino también una convicción acendrada al paso del tiempo.

LA CÁMARA LENTA

Quizá no fuera accidental que entre las características del sucesor de Echeverría se encontrara precisamente la de haber sido el promotor durante muchos años de una reforma administrativa en el sector público. Tanto el volumen de las nuevas operaciones económicas y financieras como la complejidad administrativa creciente de la planeación y la programación hicieron necesario un viraje en las tareas fundamentales de gobierno. Lo que antes era decidido a la sombra y con poca resonancia ante la opinión pública, pasó de pronto a ser materia principal del gobierno, y las habilidades requeridas para hacerlo con eficacia pasaron también a ser las dotes indispensables para gobernar. En estas materias López Portillo fue más allá que ningún otro presidente, quizá porque justamente había llegado el momento en que la realidad material obligaba a cambios impostergables en la administración pública. No es extraño, tampoco, que durante su gestión hayan pasado por la Secretaría de Programación y Presupuesto, creación suya, cuatro secretarios, y que el tercero haya resultado candidato del PRI a la presidencia de la república. Todo esto no indica sino la centralidad de las tareas que allí se realizaron durante el sexenio y la lucha descarnada que se dio en su interior por defender el modo tradicional de asignar los recursos en contra de las nuevas realidades administrativas que necesariamente tenían que imponerse y triunfar. En un primer momento Carlos Tello representó la renovación y Moctezuma Cid, desde los restos de la Secretaría de Hacienda que fue dividida para pasar Egresos a la Secretaría de Programación y Presupuesto, representó el modo tradicional de entender las cosas. Ambos tuvieron que salir de los puestos centrales del gobierno lópezportillista. En un segundo momento García Sainz, con Miguel Rico de subsecretario como un poder tras el trono, llegó a oponerse a los propios designios del presidente de la república, cometiendo el mismo error que Margáin frente a Echeverría. Intentó, con muchas menos probabilidades de éxito puesto que el presidente López Portillo había promovido directamente la reforma administrativa en este renglón, sostener bajo una capa de carácter programático las viejas prácticas y usos del presupuesto tradicional. Secretario y Subsecretario fueron desplazados por Miguel de la Madrid y su equipo. En cada uno de estos tres momentos se diseñaron en el seno de la secretaría de Programación y Presupuesto diferentes instrumentos de carácter administrativo tendientes a hacer una realidad la presupuestación a través de la programación. En cada caso apenas se ha tenido tiempo de elaborar un cuerpo de normas y de procedimientos sobre estas tareas administrativas, y de ser medio entendidas por el resto del sector público, cuando se han tenido que cambiar por las siguientes. Pero aun así el balance final probablemente arroje un saldo positivo en el sentido de que de una u otra forma los tres equipos que estuvieron al frente de la secretaría persiguieron lo mismo: hacer realidad, con mayor o menor contenido, la elaboración, ejercicio y evaluación del presupuesto por programas.

Mientras tanto, pese a la nueva disponibilidad de recursos, el país se ha mantenido prácticamente en los mismos niveles de injusticia de hace por lo menos cuarenta años. Sus rezagos en materia de alimentación, educación, salud y vivienda son enormes, y en algunos casos crecientes. Sin exagerar puede decirse que la mitad de la población actual no satisface los mínimos de bienestar. Y esto no quiere decir otra cosa sino que mueren de desnutrición, de insalubridad, de falta de abrigo, de ignorancia. Utilizando los últimos datos disponibles, en 1974, se sabe que de un total de 432 mil muertes ocurridas ese año, 184 mil, el 43 por ciento, eran muertes evitables: se derivaron de padecimientos que tienen una cura fácil e inmediata en cualquier caso normal, como las enfermedades diarreicas y las infecciones respiratorias, que son con mucho nuestras más importantes causas de mortalidad. De estas 184 mil personas que murieron inútilmente ese año, el 59 por ciento, más de 100 mil, eran niños menores de 4 años. En 1982 no tenemos razones de peso para pensar que la situación de 1974 ha cambiado favorablemente. Aún más, algunos cálculos preliminares sobre la situación alimenticia de la población en 1978 nos hacen pensar que hubo un empeoramiento apenas en relación a 1975. Mientras que en este año la población que está bajo el mínimo de calorías y de proteínas es aproximadamente el 55 por ciento del total, para 1978 llegó prácticamente al 70 por ciento. Para 1974 Echeverría ya había decidido que salieran Miguel Rico de la Dirección de Egresos y Margáin de la Secretarla de Hacienda. En 1978 García Sainz sale de la Secretaría de Programación y Presupuesto: hay que hacer grandes cambios administrativos para que todo siga igual.

Aunque es probable que a la fecha se hayan abandonado definitivamente los mecanismos y prácticas mediante los cuales se elaboraba el presupuesto, la doctrina económica que determinaba la asignación de recursos sigue aún vigente. Un presupuesto por programas no modifica necesariamente las líneas del desarrollo del país.

Y ERA LA INDUSTRIA UNA RED DE AGUJEROS

«Los hechos les ponen cuernos a las ideas» decían al salir de la gubernatura de Nuevo León el licenciado Rangel Frías. Pero por aquel tiempo no pensábamos que tuviera razón. La reforma administrativa, y en especial la presupuestación por programas, apenas eran un instrumento para poner en obra las transformaciones que pondría en práctica el poder público. A principios de este sexenio, se hablaba de una especie de tablero de mando en el cual, a través de metas de resultados y de operación, costos, tiempos, y sistemas de seguimiento y evaluación, sería posible ver con tanto detalle como se deseara la marcha de los asuntos del país. Mediante este artificio de la inteligencia sería posible también intervenir en la realidad y marcarle nuevos rumbos y transformaciones en la medida de lo necesario. Los nuevos sistemas administrativos, contables y de programación harían posible esa racionalización suprema del mando. De sobra está decir que en la gran mayoría de los sectores no se llegó a construir ni siquiera un sistema de información apropiado a un tablero de mando rudimentario, mucho menos, desde luego, el gran tablero central que sería la sumatoria de todos ellos y algo más.

No, desde luego, que no se haya avanzado en esa dirección. Lo prueba la existencia de un presupuesto por lo menos con presentación programática y la formación, en innumerables secretarías, de direcciones y organismos del sector público de personal calificado para llevar adelante en el futuro con mayor éxito tareas de programación y presupuestación. Pero el problema, ahora empieza a verse claro, no es ése. Por mucho que cambiemos los instrumentos administrativos, modernizándolos y racionalizándolos, si su contenido es el mismo la realidad seguirá siendo igual.

Aunque es probable que a la fecha se hayan abandonado definitivamente los mecanismos y prácticas mediante los cuales se elaboraba el presupuesto, la doctrina económica que determinaba la asignación de recursos sigue aún vigente. Un presupuesto por programas no modifica necesariamente las líneas de desarrollo del país. Puede, en el mejor de los casos, hacer más transparentes las prioridades políticas de determinado régimen, pero igual serviría para defender y perpetuar el estado actual de cosas que para intentar cambiarlo. Y en esto tal vez ha faltado claridad en las altas esferas gubernamentales. Aunque se dice con alguna frecuencia que nuestro aparato productivo debe atender a las necesidades básicas de la mayoría de la población, de hecho no se da ningún paso efectivo para lograr que esto sea posible en la realidad económica del país. En una economía como la mexicana en la que la ganancia obliga siempre a producir y distribuir para una capa selecta de la población urbana, no es posible esperar que surja en ninguna parte de la realidad una planta productiva dedicada a producir para lo que no es negocio, la satisfacción de las necesidades esenciales de la mayoría del país. Pero aún más que esto, en el fondo no se trata simplemente de la posibilidad de reorientar para este o aquel destino un aparato productivo del cual ya se dispone. La realidad es que no se dispone de ningún aparato productivo como tal, sino de un conjunto desarticulado y extraordinariamente dependiente de instalaciones industriales mayormente dedicadas a tareas de ensamble y maquila. No es posible reorientar la planta industrial hacia la satisfacción de las necesidades esenciales porque México no es independiente en ninguno de los renglones estratégicos de la producción. No produce muchas de las materias primas industriales y de ingeniería, no domina en su totalidad prácticamente ninguno de los procesos fundamentales de fabricación. Bastaría con que no le vendieran algunas refacciones elementales de aceros especiales, ciertos abrasivos, algunos catalizadores para detener, en cualquiera de los tres casos, el funcionamiento de la industria mexicana en su conjunto. Y no es que sea imposible transformar todas estas realidades y crear una estructura productiva razonablemente autosuficiente, lo que sucede, obviamente, es que al hacerlo seguramente se afectarían de manera sustancial intereses poderosos de los sectores productivos nacionales y extranjeros. Pero si no se intenta hacerlo, por otra parte, la modernización iniciada en los dos últimos sexenios no pasará del papel y del recambio de formatos burocráticos y funcionarios administrativos. Programar por las cosas mismas, por las necesidades reales de la población y no por tasas de crecimiento de la inversión y del producto, como se ha sostenido últimamente, significa en realidad afectar los intereses creados de los grupos dominantes, obligarlos a cumplir el papel que desde hace mucho debieron haber desempeñado en la sociedad y desplazar sin ninguna contemplación a los que no sean capaces de asumir su nuevo papel histórico. Y esto a su vez significa enfrentar riesgos con respecto a la dominación extranjera, decidirse verdaderamente a tomar el camino de la independencia nacional.