La austeridad y la podadora

El anuncio que hizo el equipo del presidente electo acerca de “50 lineamientos generales para el combate a la corrupción y la aplicación de una política de austeridad republicana” ha causado polémica en torno a un tema que había sido soslayado, pero cuya importancia es indiscutible: la urgente reforma al aparato administrativo del Estado mexicano.

Esos lineamientos no son un detallado plan de reforma administrativa. Se trata acaso de un listado de acciones urgentes, buenos deseos y hasta despropósitos que tendrán que ser desarrollados y explicados a profundidad. Algunas de las propuestas son ya obligaciones legales, otras podrán ocurrir con simples decisiones ejecutivas, mientras que unas más requerirían reformas legales y una operación administrativa compleja. A pesar de que se trata de un documento escueto, su impacto en la opinión pública ha sido mayúsculo: ha provocado un acalorado pero sano debate en torno al necesario cambio al aparato burocrático. La última ocasión en que la reforma de la administración pública estuvo en el centro del debate público fue durante el gobierno de Miguel de la Madrid, cuando se planteó la renovación moral, la descentralización de la vida nacional y la simplificación administrativa como respuestas a las crisis fiscal y política.

Muchas cosas han cambiado desde entonces: hay, por ejemplo, nuevas instituciones, reglas y procesos para fiscalizar el gasto, acceder a la información pública y evaluar las políticas públicas, pero —salvo el intento inacabado por crear un servicio profesional de carrera— no ha habido esfuerzos deliberados y exitosos por generar capacidades en la administración federal. Se han creado múltiples restricciones a las organizaciones y los funcionarios públicos; se han construido mandatos transversales sobre todo tipo de temas —transparencia, género, ahorro de energía, por mencionar algunos—; se han emitido regulaciones detalladísimas sobre compras públicas, contrataciones, comprobaciones de gasto y auditorías; y se han impuesto sofisticados controles contables. Pero la administración pública federal sigue siendo, con notables excepciones, una burocracia poco ajustada a las necesidades de una democracia compleja, una sociedad exigente y un entorno global competitivo. No es una burocracia profesional porque se han boicoteado los intentos por crear un servicio civil de carrera. No es una burocracia eficaz por muchas restricciones autoimpuestas o generadas por la desconfianza pública. Y no es una burocracia prestigiada porque todos —políticos, académicos, organizaciones sociales y periodistas— la toman como la responsable de los magros resultados del ejercicio de gobierno y del mal uso de los recursos.

Sin un aparato burocrático capaz, eficiente e íntegro no hay autoridad pública que pueda lograr su mandato democrático. El problema para el siguiente gobierno es que tendrá que gobernar, en buena medida, con la burocracia heredada: aunque cambie o corra a muchas personas, quienes gobiernen a partir de diciembre operaran en las estructuras, los procesos y las rutinas existentes, a menos que decidan transformarlas. Por eso vale la pena analizar lo propuesto y lo faltante en los 50 lineamientos.

Ilustración: Víctor Solís

 

Andrés Manuel López Obrador entendió bien el encono ciudadano en contra tanto de la clase política como de la alta burocracia. Para muchos mexicanos la función pública es sinónimo de corrupción y privilegios de unos pocos. La reducción de sueldos de unos cuantos altos funcionarios y la desaparición de puestos es congruente con el propósito de ahorrar y con la intención de reducir la profunda desigualdad del país, en la que los altos funcionarios —que viajan en helicóptero, tienen bonos de seguridad y personal dedicado a administrar sus redes sociales—  constituyen una de las clases más privilegiadas del país. Por eso los anuncios de recorte a salarios y prestaciones de los funcionarios públicos cuentan con un gran respaldo social, pues los actos indebidos y corruptos de algunos se toman como representativos de toda la burocracia. Lo cierto, sin embargo, es que la inmensa mayoría de los servidores públicos de este país no percibe esos altos sueldos ni goza de privilegios inmerecidos; por el contrario, padece inestabilidad laboral, horarios que hacen incompatible la conciliación con la vida familiar y poco reconocimiento a su desempeño.

El diagnóstico sobre el que se basan los lineamientos es correcto: hay dispendio inaceptable en algunas áreas y privilegios indebidos para algunos puestos. Pero es un diagnóstico incompleto, pues también hay áreas donde varios años de recortes consecutivos han ahorcado el desempeño de labores prioritarias y puestos públicos donde los empleados son, en realidad, trabajadores subvalorados: sin seguridad social, con contratos temporales y sueldos precarios.

Los últimos seis presidentes han emitido planes de austeridad, unos más ambiciosos que otros. Todos —al igual que los gobiernos que han impuesto políticas de austeridad, desde Argentina hasta el Reino Unido— han topado con dificultades generadas por esos planes: reducción de capacidad administrativa, ahorros que nunca suman las cantidades previstas, creación de más controles rígidos, y desmotivación de los servidores públicos. Más aún, las experiencias internacionales de países donde han ocurrido recortes drásticos de la burocracia, ya sea por crisis fiscales o purgas político-burocráticas, resultaron en una pérdida de las capacidades institucionales para cumplir con las responsabilidades estatales.

El próximo gobierno probablemente empujará las medidas más llamativas: reducción de salarios de los altos funcionarios, desaparición de las pensiones de ex presidentes o eliminación de seguros médicos privados, pero después de pasar la podadora deberá hacer —con el siempre complejo concurso de las secretarías de Hacienda y Función Pública— un trabajo fino de jardinería, para cuidar lo valioso, eliminar (y no sólo reducir) lo innecesario o superfluo, fortalecer las áreas prioritarias que han sido debilitadas y, sobre todo, crear las condiciones para una operación eficaz del gobierno que permita llevar a cabo la ambiciosa agenda que se ha propuesto.

La construcción de una administración competente, íntegra y eficaz requerirá reorganizar una administración que ha acumulado al menos cuatro décadas de prácticas administrativas contrapuestas: planeación estilo años setenta (el sistema nacional de planeación democrática, desde el Plan Nacional de Desarrollo hasta los programas operativos anuales), control estilo años ochenta (las contralorías, las declaraciones patrimoniales), algunas innovaciones gerenciales de los noventa (un lenguaje de indicadores y presupuesto basado en resultados) y unos primeros años del siglo XXI centrados en los controles, la evaluación y la transparencia.

La acumulación de reformas administrativas parciales ha generado un complejo entramado normativo que los funcionarios públicos deben sortear para emprender cualquier nueva política, para comprar nuevo software, para archivar los documentos, para contratar servicios, para comprobar los gastos o para atender a un ciudadano. Pese a sucesivas “talas regulatorias” la administración está sujeta a reglas complejas que no siempre cumplen un propósito claro ni contribuyen a la eficacia de cada oficina. Las normas emitidas por la Secretaría de la Función Pública, las observaciones de la Auditoría Superior de la Federación y las temidas circulares de la Secretaría de Hacienda resultan tener un efecto más directo en el comportamiento administrativo de funcionarios y agencias que las decisiones políticas o los planes y programas de cada secretaría.

Paradójicamente, esas reglas han sido insuficientes para prevenir los casos escandalosos de corrupción y dispendio que todos hemos leído en los diarios, pero sí han logrado entorpecer el funcionamiento cotidiano de la administración pública.

Para intentar esquivar de esas trabas, sucesivas administraciones han intentado nuevas estructuras: las coordinaciones de gabinete con Vicente Fox, los múltiples órganos de coordinación interinstitucional, los órganos descentralizados con mandatos específicos, los programas transversales, las oficinas especiales desde la presidencia (como la coordinación de estrategia digital en el actual gobierno), etcétera. Ninguna de ellas ha resuelto el problema porque no tocan el origen: la sobrerregulación e innecesaria homogeneización de las estructuras administrativas.

Reorganizar la administración, sobra decirlo, es una tarea mucho más compleja que los recortes en el gasto, pues requiere diagnósticos precisos de las características específicas de cada organismo público. La eficacia burocrática no depende sólo de las personas y los presupuestos, sino de los procesos bien diseñados, los mandatos claros, las estructuras organizacionales adecuadas, las líneas de mando bien definidas, y los controles necesarios y suficientes para asegurar el buen desempeño.

 

Uno de los lineamientos que mayor controversia ha suscitado es el del recorte de 70% del personal de confianza. Se trata de uno de los enunciados menos justificados y que mayor incertidumbre ha generado.

Las últimas administraciones aumentaron el número de los altos mandos: directores generales, titulares de unidad, etcétera, y se aumentaron los asesores, y el staff de secretarios y subsecretarios. Pero al mismo tiempo el poder adquisitivo de los funcionarios medios se redujo (por decretos de austeridad anteriores). Y, aún más grave, se ha ido creando una burocracia paralela para sortear las restricciones de contratación y esquivar a los sindicatos: personal de estancias infantiles de Sedesol sin seguridad social, promotores de programas sociales que trabajan por honorarios, profesores de bachilleratos técnicos o “voluntarios” alfabetizadores que dedican su vida al servicio público pero pagados por hora o mediante contratos temporales, además de todo el personal subcontratado para labores de limpieza.

Más importante aun que la reducción de los altos sueldos acaso sea la homologación del resto de las percepciones salariales que presentan variaciones discrecionales y es necesario aumentar el salario de los niveles más bajos. Otro lineamiento fundamental es la consolidación y transparencia de los salarios públicos, pues existe una serie de compensaciones simuladas —eufemísticamente llamadas bonos de productividad— que oculta la percepción real de los altos funcionarios e impide que la cotización a la seguridad social y las pensiones corresponda con los ingresos reales.

Pero la política de recursos humanos y profesionalización no puede reducirse a los salarios. Pasar de oposición a gobierno —en cualquier parte del mundo— significa que, de un día para otro, la burocracia que era señalada como la causa de los males se vuelve el principal instrumento para gobernar. Y se requiere, por tanto, de decisiones que logren atraer y retener funcionarios, maestros, médicos, ingenieros, científicos, inspectores, soldados, marinos, abogados, economistas, y un largo etcétera de profesionistas que puedan desempeñar las tareas del Estado.

Todos los gobiernos democráticos de países desarrollados concilian el mandato democrático de las urnas con los principios de estabilidad y predictibilidad de las burocracias con servicios profesionales de carrera. Construir un servicio público basado en el mérito no se logra por decreto ni con voluntad política: es necesaria una estrategia de implementación y mucha paciencia (una virtud que no destaca en los lineamientos anunciados). Una burocracia autónoma del poder político, acotada por las instituciones políticas y orientada a la implementación de los propósitos políticos del gobierno en turno, es la mejor fórmula probada para lograr un buen gobierno. En México existen sistemas de carrera exitosos, como el electoral o el diplomático, pero son la excepción. Por ello será necesario pensar en el mandato de la Secretaría de la Función Pública en la nueva administración. Se ha anunciado una agenda centrada en el combate a la corrupción, pero sus responsabilidades van mucho más allá y hay una central: dotar al resto del gobierno de una política de recursos humanos guiada por la profesionalización. Es una tarea menos llamativa, pero mucho más importante que la de recortar los salarios.

 

El anuncio de la reubicación de las secretarías de Estado en todo el territorio nacional también ha generado reacciones airadas, aunque no forme parte de los lineamientos generales. La sola transferencia geográfica de secretarías y dependencias a los estados no descentraliza la vida pública nacional. La descentralización implica la transferencia de responsabilidades y recursos de un orden de gobierno a otro, lo cual no es el caso. Pero más allá de la discusión semántica, la sola reubicación de las secretarías supone un esfuerzo institucional sin precedentes. Incluso más complejo, por la dispersión que supone, que el traslado de todo el gobierno federal brasileño de Río de Janeiro a Brasilia en la década de los sesenta del siglo pasado, o más recientemente la costosa reubicación de Bonn a Berlín como capital alemana.

Lo que se plantea para el caso mexicano no sólo supone mover casi todo el gobierno federal, sino trasladarlo a 31 ubicaciones distintas. Más allá del incierto costo financiero de una medida de tal envergadura, la reubicación misma implicaría una enorme distracción de recursos escasos en la mudanza institucional. Mover una secretaría de una ciudad a otra, al tiempo que se siguen atendiendo los asuntos del despacho, puede resultar disruptivo. De prosperar esta decisión, las salas de espera de los aeropuertos de la República se convertirían en salas de juntas del gobierno federal, los funcionarios estatales y municipales —que hoy visitan regularmente la capital del país para hacer gestiones en diversas secretarías— tendrían que desplazarse ahora a varias capitales estatales y la coordinación interinstitucional tendría un obstáculo más por la distancia entre los funcionarios.

A la par de la reubicación de las secretarías se ha planteado la desaparición de las delegaciones federales en los estados. Este lineamiento es congruente con el propósito de eliminar duplicidades, pues al paso de los sexenios las delegaciones se convirtieron en abultadas ventanillas de trámites que terminaban aprobándose en oficinas centrales. Muchos delegados tienen por encargo monitorear y acotar a los gobernadores, cuando no disfrutar de una suerte de representación diplomática del gobierno central. Lo cierto es que algunas delegaciones federales pueden adelgazarse y fusionarse para reducir la presencia burocrática federal en los estados. Su desaparición, sin embargo, tiene riesgos, pues el personal de niveles intermedios desempeña labores que no se pueden suprimir. Las delegaciones de relaciones exteriores, también conocidas como de “pasaportes”, otorga servicios que sólo el gobierno federal puede proveer y algunos programas sociales requieren operadores in situ para poder funcionar.

En complemento a lo anterior se ha propuesto la creación de las coordinaciones estatales de programas de desarrollo, en sustitución de las delegaciones federales, una nueva figura que aún no existe en el organigrama gubernamental. Esta propuesta admite una doble lectura, una política y una administrativa. Políticamente, los coordinadores estatales concentrarían toda la representación del gobierno federal en las entidades federativas, lo que les daría un poder que ningún delegado federal ha tenido. Aun no es claro con qué competencias y recursos contaría, pero el solo hecho de que sea una representación unipersonal del gobierno de la República los convertiría, en la práctica, en una suerte de  prefecto a la francesa.

Ciertamente, el desempeño de la mayoría de los gobernadores ha sido desastroso, por decir lo menos. Los escándalos de corrupción que han marcado este sexenio se han suscitado en su versión más burda en los estados de la República. Resulta urgente poner orden en los gobiernos estatales que no rinden cuentas ni dan resultados. Sin embargo, el reordenamiento institucional y administrativo de los gobiernos subnacionales no ocurrirá con una figura como la que se propone, sino por medio del control democrático de las instituciones del Estado. No serán —como no han sido hasta hoy— los controles centralistas lo que den contenido democrático a nuestro sistema federal, sino los contrapesos locales.

Por ello, si es sincero el propósito de descentralizar la vida nacional, llevar recursos a los estados y municipios y acercar las decisiones al territorio, lo urgente es revitalizar nuestro federalismo, reconstruyendo las reglas que fijan las competencias de los tres ámbitos de gobierno, reordenando los recursos transferidos a los estados (particularmente los ramos 23 y 33) y revisando a fondo del sistema de coordinación fiscal. Esas decisiones abonarían, entonces sí, al fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos estatales y municipales para cobrar impuestos, gastar de forma eficiente, rendir cuentas y dar resultados.

 

Las grandes promesas políticas, para transformar la realidad, deben volverse decisiones administrativas. Lanzar un ambicioso programa social, redirigir la política energética o cambiar la estrategia de seguridad son todas decisiones que iniciarían con compromisos políticos, y quizá reformas legales, pero que pronto tendrían que materializarse en nuevas estructuras, procesos y actividades de la administración pública.

Por ello, la discusión sobre el futuro de la administración pública federal no se puede reducir al recorte de sueldos ni a la reubicación de dependencias. El debate debe ampliarse en torno a una profunda reforma de la administración pública que reconstituya las capacidades institucionales del Estado para atender el reclamo social que se manifestó en las urnas. Más allá de la retórica política detrás del anuncio de una administración austera, se requiere un plan integral que le dé capacidad a la administración y, con ello, viabilidad a las promesas hechas.

Aunque se lograran los ahorros anunciados, si la reforma administrativa se agota en lo presupuestal, la burocracia pronto será un dique para las ambiciosas decisiones del nuevo presidente. Pero más importante: se desperdiciaría, una vez más, la oportunidad de dejar de considerar a la administración un botín para repartir puestos entre los aliados y recursos entre las clientelas y, en lugar de ello, convertirla en el motor para el logro de los propósitos de un gobierno y la atención de los problemas públicos.

Un gobierno democrático no es sólo aquel en el que se accede al poder mediante elecciones libres y equitativas, sino aquel que ejerce el poder en lógica democrática, con el ciudadano en el centro de sus decisiones. Y eso requiere una administración profesional, competente, sometida al poder político pero independiente de agendas partidistas o personales.

Hay cambios tecnológicos y de comunicaciones y nuevos patrones de relación entre ciudadanos y gobiernos que podrían revolucionar la forma de ejercer el poder público. La administración pública federal requiere ponerse al día no sólo para ser austera, íntegra y comprometida. Requiere ser eficaz, imparcial, competente y profesional. Y requiere ser abierta a los ciudadanos: transparente, cercana, amable, inclusiva y capaz de aprovechar las ideas y propuestas de la gente.

El nuevo gobierno ya sacó la podadora y anunció recortes parejos en los primeros días de la administración. Para gobernar seis años requerirá muchos más instrumentos y planes matizados, ajustados, precisos, para hacer el trabajo fino de construir una administración pública austera, íntegra, eficaz y abierta.

 

Guillermo M. Cejudo y David Gómez-Álvarez
Profesores e investigadores de la División de Administración Pública del CIDE y del Departamento de Políticas Públicas de la Universidad de Guadalajara, respectivamente.